De Omgevingswet (de Ow) is inmiddels ruim twee maanden van kracht. In de praktijk speelt met name het overgangsrecht een belangrijke rol. Hoe zit het met de overgang van de geldende wetgeving van vóór 1 januari 2024 naar het nieuwe stelsel onder de Omgevingswet?
De vraag die nu veelvuldig voorligt is of het oude recht of de Omgevingswet van toepassing is. De overgang van de bestaande wetgeving naar de nieuwe wetgeving wordt door middel van het overgangsrecht geregeld. Inmiddels zijn er meerdere uitspraken gewezen over het overgangsrecht onder de Ow.
In deze blog geven wij aan de hand van actuele jurisprudentie een praktisch overzicht van de highlights van het overgangsrecht onder de Omgevingswet.
Overgangsrecht: juridisch kader
In aanvulling op de Omgevingswet is de Invoeringswet Omgevingswet (IOw) per 1 januari 2024 in werking getreden. De IOw heeft twee doelen: (i) het aanvullen van de Ow op zaken die bij het opstellen daarvan nog niet ingevuld konden worden of wijzigingen die bij nader inzien nodig zijn en (ii) het regelen van een evenwichtige overgang van de nu geldende wetgeving naar het nieuwe stelsel van de Ow.[1]
Het doel van de Invoeringswet Omgevingswet is daarmee ook om te voorzien in regels voor de overgangsfase die is ingegaan bij de inwerkingtreding van de Ow. Afdeling 4.2 van de IOw omvat het overgangsrecht per onderwerp. In deze blog bespreken wij de onderwerpen in Afdeling 4.2 van de IOw nader, namelijk: het overgangsrecht voor omgevingsvergunningen, omgevingsplannen, sanctiebesluiten en verzoeken om schadevergoeding.
Overgangsrecht: omgevingsvergunningen
Indien de aanvraag om een omgevingsvergunning vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet is ingediend, dan is het oude recht van toepassing.[2] Dit geldt zowel voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen, als bij een aanvraag om een natuurvergunning en een aanvraag om een ontheffing ten aanzien van de verboden met betrekking tot beschermde plant- en diersoorten.[3]
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft zeer recent ook geoordeeld dat bij een aanvraag om een wijziging of een intrekking van voorschriften van een omgevingsvergunning – ingediend vóór 1 januari 2024 – de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.[4]
Op bovenvermelde hoofdregel bestaan echter enkele uitzonderingen. De hoofdregel is namelijk niet van toepassing op (i) het van rechtswege van kracht worden van vergunningen (lex silencio positivo (LSP)),[5] (ii) het verzoek om vaststelling of wijziging van een bestemmings- of inpassingsplan, wijzigings- of uitwerkingsplan, exploitatieplan of een beheersverordening,[6] (iii) de gefaseerde vergunningverlening[7] en (iv) besluiten met toepassing van de coördinatiebepaling.[8]
In de praktijk is het vervallen van de LSP een belangrijke ontwikkeling. Onder het oude recht van de Wabo en de Awb konden bepaalde vergunningen ‘stilzwijgend’ worden vergund. Het bevoegd gezag gaat in die gevallen niet over tot expliciete vergunningverlening, maar de omgevingsvergunning geschiedt ‘automatisch’. Deze mogelijkheid kent de Omgevingswet niet en is uitdrukkelijk uitgesloten in de Ow (artikel 16.64 lid 4 Ow). Daarnaast is er voor deze bepaling geen overgangsrecht. Dit betekent dat als de beslistermijn op de aanvraag niet verstreken is voor 1 januari 2024, de aanvraag niet stilzwijgend is verleend en het college aldus een ‘expliciet’ besluit zal moeten nemen op de aanvraag. In een volgende blog bespreken we de LSP in relatie tot de Ow nader.
Op het moment dat een omgevingsvergunning (waarop een verbodsbepaling van toepassing is als bedoeld in paragraaf 5.1.1 van de Ow) onherroepelijk is geworden op grond van het oude recht,[9] dan geldt deze als een omgevingsvergunning voor dezelfde activiteit op grond van de Ow.[10] Welke activiteiten die onder de geldende wetgeving van vóór 1 januari 2024 vergunningplichtig waren, maar dat niet langer zijn onder de Ow, bespreken we in een volgende blog.
Overgangsrecht: omgevingsplan
Per 1 januari 2024 beschikken alle gemeenten van rechtswege over een omgevingsplan waarin de algemene regels van de gemeente voor de fysieke leefomgeving zijn vervat.[11] Het omgevingsplan zal deels bestaan uit vigerende bestemmingsplannen die er al vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet waren en deels gevuld worden met de zogenoemde ‘bruidsschat’. Ook voor het omgevingsplan is overgangsrecht in het leven geroepen.
Op dit moment zijn er vanzelfsprekend veel lopende bestemmingsplanprocedures. Voor deze lopende procedures is bepalend wanneer het ontwerp van het bestemmingsplan ter inzage is gelegd. Indien een ontwerpbestemmingsplan vóór 1 januari 2024 ter inzage is gelegd, dan blijft het oude recht van toepassing tot het besluit van kracht is.[12] De Afdeling heeft recent geoordeeld dat dit ook geldt bij een Tracébesluit: indien een ontwerptracébesluit ter inzage is gelegd vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Ow, dan blijft het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het Tracébesluit onherroepelijk wordt.[13]
Indien een voorbereidingsbesluit op het moment van de inwerkingtreding van de Ow nog niet ter inzage is gelegd, dan wordt het voorbereidingsbesluit als bedoeld in de Wet ruimtelijke ordening gelijkgesteld met een voorbereidingsbesluit Ow.[14]
Indien een beroepsprocedure aanhangig is, dan geldt het volgende. Op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van de inwerkingtreding van de Ow ter inzage is gelegd, blijft het oude recht van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.[15] De Afdeling heeft zeer recent over een wijzigingsplan – dat er in voorzag om op een perceel paarden te kunnen houden – geoordeeld dat voor het toepasselijke recht eveneens bepalend is of het ontwerpwijzigingsplan vóór de inwerkingtreding van de Ow ter inzage is gelegd.[16]
Overgangsrecht: handhaving
De Afdeling heeft recent ook uitspraak gedaan over overgangsrecht met betrekking tot (i) verzoeken om handhaving en (ii) handhavingsbesluiten. Voordat we beide jurisprudentielijnen achtereenvolgens bespreken, staan we eerst kort stil bij een schriftelijk voornemen tot handhaving. Uit de memorie van toelichting bij Invoeringswet Omgevingswet volgt namelijk dat indien vóór 1 januari 2024 door het bevoegd gezag uitsluitend een voornemen tot handhaving kenbaar is gemaakt, de Omgevingswet van toepassing is op het besluit tot daadwerkelijk oplegging van de sanctie (daterend van ná 1 januari 2024).[17]
De Afdeling heeft recent ook meerdere uitspraken gedaan over ingediende verzoeken om handhaving. Indien een verzoek om handhaving is gedaan vóór de inwerkingtreding van de Ow, dan blijft het oude recht van toepassing tot het besluit op het handhavingsverzoek onherroepelijk wordt.[18]
Bij een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom geldt de volgende regel. Indien het besluit tot oplegging van een sanctie dateert van vóór 1 januari 2024, dan blijft het oude recht van toepassing tot (i) de last volledig is uitgevoerd, (ii) de dwangsom volledig is verbeurd, of (iii) de last is opgeheven.[19] Indien een last onder dwangsom, een last onder bestuursdwang of een bestuurlijke boete is opgelegd vóór 1 januari 2024, dan blijft aldus het oude recht van toepassing. Het overgangsrecht gaat daarmee uit van het moment dat een besluit is genomen met betrekking tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie.
Overgangsrecht: nadeelcompensatie
De Afdeling heeft recent ook meerdere uitspraken gedaan over het overgangsrecht in relatie tot verzoeken om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro.
Afgelopen week werd door de Afdeling namelijk uitspraak gedaan over een verzoek om tegemoetkoming in planschade als gevolg van planologische maatregelen die zijn genomen ten behoeve van het realiseren van onder meer een school en een woonzorgcentrum. De Afdeling heeft geoordeeld dat de door appellanten in de aanvraagformulieren van 12 december 2016 aangewezen oorzaken van de gestelde schade besluiten zijn als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.[20] Het oude recht blijft in zoverre van toepassing op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.[21]
Conclusie
De Invoeringswet Omgevingswet omvat regels voor de overgangsfase. Het overgangsrecht is te omvangrijk om in één blog volledig te behandelen. Om die reden hebben wij ons in deze blog beperkt tot het overgangsrecht met betrekking tot omgevingsvergunningen, omgevingsplannen, sanctiebesluiten en nadeelcompensatie. In het overgangsrecht is voor wat betreft bestemmingsplanprocedures gekozen voor een eerbiedigende werking van de reeds lopende procedures die reeds vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn gestart. Indien een voorbereidingsprocedure al in gang is gezet vóór de inwerkingtreding van de Ow, wordt de procedure afgewikkeld volgens het oude recht. Voor wat betreft vergunningprocedures is bepalend of de aanvraag al dan niet vóór de inwerkingtreding van de Ow is ingediend. Bij sanctiebesluiten is het ‘kantelmoment’ de oplegging van een bestuurlijke sanctie. Voor wat betreft verzoeken om vergoeding van schade blijft het oude recht van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
De komende tijd zullen nog veel uitspraken volgen over het overgangsrecht. Wij houden deze actuele jurisprudentie nauwlettend in de gaten en bespreken dit in een volgende blog.
[1] Kamerstukken II 2017/18, 34 986 nr. 3.
[2] Dit volgt uit artikel 4.3 IOw en is bevestigd in onder meer de volgende uitspraken AbRvS 21 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:717, AbRvS 20 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:698, AbRvS 14 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:616 en Rb Midden-Nederland 3 januari 2024, ECLI:NL:RBMNE:2024:13.
[3] AbRvS 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:131 en Rb Midden-Nederland 24 januari 2024, ECLI:NL:RBMNE:2024:212.
[4] AbRvS 28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:827.
[5] Artikel 4.3 IOw juncto artikel 3.9, derde lid, Wabo. De werking van de lex silencio positivo wordt met de inwerkingtreding van de Ow beëindigd.
[6] Artikel 4.6, vierde lid, IOw.
[7] De regeling van artikel 2.5 Wabo (gefaseerde omgevingsvergunning) zal niet terugkeren in de Ow. Artikel 4.79 IOw bepaalt, kort samengevat, dat indien vóór het van kracht worden van de Ow de aanvraag tweede fase nog niet is ingediend, dan zal de vergunning eerste fase (indien verleend) als zelfstandige vergunning afzonderlijk in werking treden. De eerste-fase-beschikking wordt zonder een tweede-fase-beschikking aangemerkt als een zelfstandige en volledige omgevingsvergunning.
[8] Artikel 4.81 IOw.
[9] Een omgevingsvergunning is onherroepelijk indien er geen bezwaar of beroep tegen is ingediend of (indien wel bezwaar of beroep is ingesteld) door de rechter een finale oordeel in beroep of in hoger beroep is gegeven.
[10] Artikel 4.13 IOw.
[11] Artikel 4.6 IOw juncto artikel 22.1 Ow.
[12] Artikel 4.6, tweede lid, IOw.
[13] AbRvS 24 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:276.
[14] Artikel 4.103 IOw.
[15] Artikel 4.6, derde lid, van de IOw. AbRvS 23 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:743.
[16] AbRvS 28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:805.
[17] Kamerstukken II 2017/18, 34 986 nr. 3.
[18] AbRvS 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:140, AbRvS 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:153, AbRvS 24 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:254 en AbRvS 24 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:246.
[19] Artikel 4.23, eerste lid, IOw. Vgl. AbRvS 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:117, AbRvS 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:113, AbRvS 22 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:183, AbRvs 14 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:628 en AbRvs 21 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:735.
[20] AbRvs 21 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:737. Vgl. Ook AbRvS 21 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:719, AbRvS 7 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:486 en AbRvS 24 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:225.
[21] Artikel 4.19, derde lid, IOw.
