Per 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. De wet omvat een ingrijpende stelselherziening van het omgevingsrecht. Vrijwel alle bestaande wet- en regelgeving op het gebied van de fysieke leefomgeving is opgegaan in de Omgevingswet.

In deze blogreeks over de Omgevingswet behandelen we onder meer recente uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en rechtbanken, voor zover deze van belang zijn, en de relevantie hiervan voor de praktijk. In deze eerste blog trappen wij af met de verhouding tussen de Omgevingswet en de (overgebleven) bijzondere regelgeving, gevolgd door een uiteenzetting van de zes ‘kerninstrumenten’ van de Omgevingswet.

Hoe verhoudt de Omgevingswet zich tot andere wetgeving?

Artikel 1.4 van de Omgevingswet (de Ow) regelt de verhouding tussen de bepalingen van de Omgevingswet en andere daarmee ‘concurrerende’ omgevingswetgeving. Het artikel bepaalt dat indien andere, meer bijzondere wetten een onderwerp uitputtend beogen te regelen de Omgevingswet terugtreedt. Zo kunnen geen regels worden gesteld in een omgevingsplan als een specifieke wet hier al uitputtend in voorziet.

De vraag die dan rijst is wanneer een andere wet een bepaald onderwerp uitputtend regelt. Of en in hoeverre sprake is van een uitputtend bedoelde bijzondere regeling (die dus voorrang heeft op de Omgevingswet) zal moeten blijken uit de bedoeling van de wetgever, onder andere verwoord in de memorie van toelichting van die wetten. Soms wordt de verhouding tot andere wetten ook gedetailleerd in een wet uitgeschreven, zoals in de Wet milieubeheer.

Voor de toepassing van de Omgevingswet geldt in zoverre dat de Omgevingswet ruimte maakt voor meer speciale wetten die een onderwerp uitputtend regelen. Vanzelfsprekend geldt dit alleen voor wetten die niet na de invoering van Omgevingswet zijn komen te vervallen en waarvan onderwerpen dus wél in de Omgevingswet geregeld worden. Voorbeelden van bijzondere én uitputtende wetten zijn de Kernenergiewiet en de Meststoffenwet.

Wat zijn de kerninstrumenten van de Omgevingswet?

Met de Omgevingswet zijn zes kerninstrumenten toebedeeld aan overheden voor het opstellen en uitvoeren van beleid dat verband houdt met de fysieke leefomgeving. De zes kerninstrumenten zijn zo ingericht en vormgegeven dat zij beantwoorden aan de doelstellingen van de Omgevingswet, zoals vereenvoudiging en verbetering. De kerninstrumenten zijn: de omgevingsvisie, het programma, de rijksregels, de decentrale regels, de omgevingsvergunning en het projectbesluit.

Omgevingsvisie

Allereerst de omgevingsvisie, geregeld in afdeling 3.1 Ow. Het Rijk, de Provinciale Staten en de gemeenteraden zijn ieder gehouden één omgevingsvisie voor hun hele grondgebied op te stellen. In de visie worden onder meer de hoofdzaken van het integrale beleid voor de fysieke leefomgeving opgenomen van de gemeente, provincie of het Rijk. De omgevingsvisie komt in de plaats van de vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet geldende structuurvisie. Een omgevingsvisie (i) is vormvrij (de Omgevingswet biedt geen grondslag om verdere inhoudelijke regels te stellen over de omgevingsvisie), (ii) heeft zelfbindende werking voor het bevoegde gezag dat de visie heeft opgesteld (de visie schept alleen verplichtingen voor degene die het document heeft opgesteld) en (iii) kent als totstandkomingsprocedure de uitgebreide uniforme voorbereidingsprocedure van afdeling 3:4 Awb.

Programma

Het tweede kerninstrument is het programma. Een programma bevat een uitwerking van het te voeren beleid voor de ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming of het behoud van de fysieke leefomgeving. Programma’s zijn bedoeld voor de uitwerking van strategische beleidskeuzes. De nadruk ligt op het tijdig bereiken van de beleidsdoelen voor een aspect van de fysieke leefomgeving. De Omgevingswet kent verplichte en onverplichte programma’s. De verplichte programma’s zijn programma’s die voortkomen uit Europese richtlijnen (artikel 3.6-3.9 Ow) of vanwege dreigende overschrijdingen van omgevingswaarden (artikel 3.10 Ow). Ten slotte kent de Omgevingswet de programmatische aanpak (afdeling 3.2.4 Ow) en het vrijwillige (onverplichte) programma.

Rijksregels en decentrale regels

Als derde en vierde kerninstrument zijn er de algemene rijksregels en decentrale regels. De algemene rijksregels gelden voor iedereen en omvatten alle nationale regelgeving ter bescherming van de leefomgeving. Voorbeelden van algemene rijksregels zijn de Omgevingswet, het Omgevingsbesluit, de Omgevingsregeling, het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) (de opvolger van het Bouwbesluit).

In de decentrale regelgeving legt het decentrale bestuur voor het hele grondgebied de algemene regels en vergunningplichten vast. Voor gemeenten is dit het omgevingsplan, voor de provincies de omgevingsverordening en voor de waterschappen de waterschapsverordening.

Omgevingsvergunning

Een vijfde kerninstrument betreft de omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning geeft toestemming om bepaalde activiteiten uit te voeren binnen de fysieke leefomgeving. De initiatiefnemers kunnen via één aanvraag bij één loket snel duidelijkheid krijgen of een vergunning voor een activiteit nodig is. Dit loket heet het Digitaal Stelsel Omgevingswet. Of een activiteit niet zonder daartoe strekkende omgevingsvergunning kan geschieden, wordt bepaald door artikel 5.1 Ow in combinatie met het Bal en het Bbl. Met de Omgevingswet is beoogd de vergunningprocedures te verkorten in tijdsduur, namelijk door omgevingsvergunning in beginsel voor te bereiden met de reguliere voorbereidingsprocedures.

Projectbesluit

Tot slot kent de Omgevingswet een zesde instrument, namelijk het projectbesluit.[1] Dit is een uniforme procedure voor besluitvorming over een complex overheidsproject of privaat project met een publiek belang, zoals de aanleg van een weg, windmolenpark of natuurgebied. Het projectbesluit wijzigt een omgevingsplan indien dit nodig is voor het project.

In de volgende blogs zoomen we nader in op de kerninstrumenten en is aandacht voor de ontwikkelingen in de jurisprudentie die relevant zijn voor de praktijk.

[1]     Artikel 5.44 Ow e.v.