Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 heeft iedere gemeente één omgevingsplan voor haar gehele grondgebied. Het omgevingsplan is hét kerninstrument voor de gemeente om het gebruik van haar grondgebied te reguleren en vervangt de verscheidenheid aan bestemmingsplannen die vóór 1 januari 2024 golden binnen gemeenten. In het omgevingsplan zijn de regels voor de fysieke leefomgeving opgenomen. In deze blog geven wij een overzicht van de inhoud van het omgevingsplan en hoe dit tot stand komt.
Inhoud omgevingsplan
Wat bevat het omgevingsplan?
Het omgevingsplan bevat regels over wat wel en niet mogelijk is op een specifieke locatie en onder welke voorwaarden. Het omgevingsplan is een uitwerking van de omgevingsvisie (een van de zes kerninstrumenten). De omgevingsvisie bevat de doelen van de gemeente ten aanzien van de fysieke leefomgeving. In het omgevingsplan worden die keuzes uitgewerkt in regels.
Waar een gemeente vóór 1 januari 2024 vaak meerdere bestemmingsplannen had binnen haar grondgebied, moet de gemeente onder artikel 2.4 en 4.2 lid 1 Omgevingswet één omgevingsplan vaststellen voor haar gehele grondgebied. Het omgevingsplan heeft een bredere reikwijdte dan een bestemmingsplan. Het doel van de Omgevingswet is namelijk onder andere gemeenten meer ruimte bieden om globale en flexibele regels te stellen. Daarnaast kan het omgevingsplan op grond van artikel 4.1 lid 1 Omgevingswet regels bevatten voor alle activiteiten die mogelijk gevolgen kunnen hebben voor de gehele fysieke leefomgeving. Niet slechts planologische aspecten worden geregeld.
De verbrede reikwijdte ten opzichte van het bestemmingsplan brengt met zich mee dat regels die onder het oude recht normaliter in verordeningen te vinden waren nu ook in het omgevingsplan kunnen komen te staan. Artikel 2.1 lid 1 van het Omgevingsbesluit verplicht zelfs dat regels over activiteiten die onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen slechts in het omgevingsplan worden opgenomen. Hierbij kan worden gedacht aan regels over kappen van bomen en het bouwen of slopen van bouwwerken. Voor zover deze regels voorheen in gemeentelijke verordeningen stonden, moeten deze dus naar het omgevingsplan worden verplaatst. De gemeenten hebben tot eind 2031 de tijd om deze wijzigingen door te voeren.
Wat bevat het omgevingsplan niet?
Er zijn ook onderwerpen die juist niet in het omgevingsplan mogen worden geregeld. Dit zijn bijvoorbeeld onderwerpen die geen verband houden met de fysieke leefomgeving, onderwerpen die elders uitputtend zijn geregeld, rijksregels waarvan niet mag worden afgeweken en een aantal specifieke onderwerpen die zijn genoemd in artikel 2.1 lid 2 Omgevingsbesluit.
Toedeling van functies aan locaties
Op grond van artikel 4.2 Omgevingswet moet de gemeenteraad ervoor zorgen dat het omgevingsplan leidt tot een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Waar onder de Wet ruimtelijke ordening het criterium gold van een goede ruimtelijke ordening, heeft de nieuwe maatstaf een bredere strekking, waarbij alle aspecten van de fysieke leefomgeving en alle betrokken belangen worden afgewogen. De inhoud van het omgevingsplan moet verder voldoen aan de instructieregels inzake externe veiligheid en de bescherming van het milieu uit hoofdstuk 5 van het Besluit kwaliteit leefomgeving.
De uitvoerbaarheidstoets
Bij de vaststelling of wijziging van het omgevingsplan vindt niet langer dezelfde (financiële) uitvoerbaarheidstoets plaats als bij bestemmingsplannen. De gemeente moet aangeven in haar omgevingsplan dat een functie op een zekere locatie ‘kan’ komen en in beginsel mogelijk is op de desbetreffende locatie. Het mag niet evident onuitvoerbaar zijn. In het kader van een concreet initiatief wordt beoordeeld of het initiatief op aanvaardbare wijze kan worden gerealiseerd. Dit betekent ook dat in het omgevingsplan meer open normen kunnen worden gehanteerd. Dergelijke open normen mogen echter niet te vaag of algemeen zijn. De vraag is daarom of deze open normen niet voornamelijk worden begrensd door invulling aan de hand van beleidsregels, of dat uiteindelijk toch voor meer gesloten normen moet worden gekozen.
Overgangsperiode
Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is voor alle gemeenten van rechtswege een omgevingsplan ontstaan, bestaande uit een tijdelijk deel en een nieuw deel. Vanaf dat moment zijn alle bestaande bestemmingsplannen, beheersverordeningen en soortgelijke instrumenten vervallen en op grond van artikel 4.6 Invoeringswet Omgevingswet opgegaan in het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Daarnaast bevat het tijdelijk deel ook enkele landelijke regels die onder de Omgevingswet niet langer op rijksniveau worden geregeld. Op grond van artikel 22.2 Omgevingswet kan bij een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) worden bepaald dat dergelijke rijksregels deel uitmaken van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. De wetgever heeft door middel van verschillende AMvB’s meerdere rijksregels ondergebracht in het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Deze regels worden tezamen aangeduid als de ‘bruidsschat’.
Het nieuwe deel van het omgevingsplan is nog grotendeels leeg. Het is aan het bevoegd gezag om dit nieuwe deel aan te vullen door bestaande regels in het tijdelijk deel om te zetten en nieuwe regels te formuleren door middel van het wijzigen of vaststellen van het omgevingsplan. Bij de wijziging of vaststelling van het omgevingsplan is geen sprake meer van eerbiedigend overgangsrecht. In de praktijk dient er dus rekening mee te worden gehouden dat legaal bestaand gebruik niet zonder meer kan blijven voortbestaan, wanneer het omgevingsplan dit niet toelaat.
Besluitvormingsprocedure en rechtsbescherming
Het vaststellen of wijzigen van een omgevingsplan verloopt ingevolge artikel 16.30 Omgevingswet aan de hand van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, geregeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. In deze blog beschrijven we de procedure in het kort. Het bevoegd gezag hiervoor is de gemeenteraad op grond van artikel 2.4 Omgevingswet. De gemeenteraad kan ingevolge artikel 2.8 Omgevingswet de bevoegdheid tot het vaststellen van delen van het omgevingsplan delegeren aan het college van burgemeester en wethouders.
De uitgebreide procedure begint met een kennisgeving van het voornemen om het omgevingsplan vast te stellen of te wijzigen. Daarbij moet worden aangegeven hoe belanghebbende partijen zoals burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zullen worden betrokken. Het ontwerp-omgevingsplan ligt zes weken ter inzage, in welke periode in beginsel eenieder zienswijzen naar voren kan brengen. Na afloop van deze termijn kan de gemeenteraad het omgevingsplan vaststellen. Bekendmaking van het omgevingsplan kan vanaf twee weken na vaststelling plaatsvinden. In beginsel treedt het (gewijzigde) omgevingsplan in werking met ingang van de dag waarop vier weken zijn verstreken sinds de dag van bekendmaking. Het omgevingsplan wordt vervolgens gepubliceerd via de landelijke digitale voorzieningen behorende bij de Omgevingswet, zodat de regels van het omgevingsplan via het Omgevingsloket te raadplegen zijn.
Tegen een besluit tot vaststellen van een (gewijzigd) omgevingsplan staat beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in eerste en enige aanleg. Deze manier van rechtsbescherming sluit aan bij de rechtsbescherming in het kader van bestemmingsplan, zoals dit gold voor inwerkingtreding van de Omgevingswet.
In volgende blogs worden verschillende aspecten van het omgevingsplan verder onder de loep genomen. Zo wordt onder meer ingegaan op de evenwichtige toedeling van functies aan locaties, de bruidsschat, omgevingswaarden en instructieregels, de inhoud en normstelling in het omgevingsplan, de besluitvormingsprocedure en het Milieueffectrapport.
