Op 29 maart 2023 lijkt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) zich positief te hebben uitgelaten over de rechtmatigheid van een natuurvergunning, verleend met gebruikmaking van stikstofdepositieruimte uit het stikstofregistratiesysteem (SSRS). Deze stikstofdepositieruimte was afkomstig van de verlaging van de maximumsnelheid naar 100 kilometer per uur op de snelwegen (de Snelheidsmaatregel).[1]
In een latere rechtbankuitspraak lijkt dit niet te worden gevolgd. Op 4 april 2023 heeft de rechtbank Den Haag zich namelijk negatief uitgesproken over de rechtmatigheid van een natuurvergunning, verleend met gebruikmaking van stikstofdepositieruimte afkomstig van de Snelheidsmaatregel. In deze uitspraak wordt aangesloten bij de eerdere uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 april 2022, waarin de Snelheidsmaatregel onverbindend werd verklaard en werd geoordeeld dat hiermee gecreëerde stikstofdepositieruimte niet had kunnen worden ingezet voor vergunningverlening.[2] Dit roept de vraag op of de rechtbank kennis heeft genomen van de uitspraak van de Afdeling.
In het afgelopen jaar zijn het SSRS en met name de daaraan ten grondslag liggende bronmaatregelen echter het doelwit geweest van kritiek, zo ook in de rechtspraak.[3] De Snelheidsmaatregel is tevens van overheidswege uit het SSRS gehaald,[4] wat onduidelijkheid heeft veroorzaakt over de rechtmatigheid van op basis van het SSRS en de Snelheidsmaatregel verleende, maar nog niet onherroepelijke natuurvergunningen. Het is nog niet geheel duidelijk hoe de Afdeling hier precies tegenaan kijkt.
Wat is het SSRS?
In de Kamerbrief van 13 november 2019 kondigde het kabinet drie bronmaatregelen aan, waaronder de Snelheidsmaatregel, om daling van stikstofdepositie te realiseren en op die manier stikstofdepositieruimte te creëren. Een deel van de vrijgekomen stikstofdepositieruimte komt ten goede aan de natuur en de overige 70% kan gebiedsgericht worden ingezet om ontwikkelingen mogelijk te maken. Hiertoe heeft het kabinet het SSRS opgezet. Daarin wordt per gebied de gerealiseerde, de reeds gebruikte en de nog beschikbare stikstofdepositieruimte bijgehouden.[5]
Sinds 24 maart 2020 is het mogelijk een natuurvergunning aan te vragen op basis van het SSRS. Het bevoegd gezag kan in zo’n geval op grond van artikel 5.5a van de Wet natuurbescherming (Wnb) een natuurvergunning verlenen met gebruikmaking van de in het SSRS geregistreerde stikstofdepositieruimte.[6]
Voornoemd maatregelenpakket is met de regeling ‘spoedaanpak stikstof bouw en infrastructuur’ verankerd in de Regeling natuurbescherming (Rnb).[7] De bronmaatregelen staan opgesomd in artikel 2.4 Rnb. De onomkeerbare sluiting van varkenshouderijlocaties op grond van de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen is op dit moment de enige overgebleven bronmaatregel in het SSRS.
Het schrappen van de Snelheidsmaatregel als bronmaatregel
Kabinetsbesluit tot verwijdering Snelheidsmaatregel
In de Kamerbrief van 1 april 2022 heeft de minister voor Natuur en Stikstof (de Minister) aangegeven dat de Snelheidsmaatregel niet langer inzetbaar zou zijn voor het verlenen van nieuwe natuurvergunningen en zou worden geschrapt als bronmaatregel in het SSRS. Volgens de Minister zou (i) de precieze opbrengst van de Snelheidsmaatregel door de effecten van COVID-19 op de mobiliteit niet met voldoende zekerheid vast te stellen zijn op detailniveau[8], en (ii) het eerdere besluit van het kabinet voor het toepassen van een maximale rekenafstand van 25 kilometer voor depositieberekeningen met de AERIUS Calculator[9] tot gevolg hebben dat op lokaal gebied forse veranderingen kunnen optreden in de effecten van de Snelheidsmaatregel.[10]
Inmiddels is de Snelheidsmaatregel uit het SSRS verwijderd. Volgens de Minister zal dit geen effect hebben op de geldigheid van onherroepelijk natuurvergunningen die op basis van de Snelheidsmaatregel zijn verleend.[11] Dit is in lijn met het hetgeen de Afdeling eerder oordeelde, namelijk over onherroepelijke natuurvergunningen verleend in het kader van het Programma Aanpak Stikstof.[12]
De Minister verduidelijkt echter niet hoe moet worden omgegaan met de rechtmatigheid van (nog) niet-onherroepelijke natuurvergunningen die zijn verleend met gebruikmaking van de Snelheidsmaatregel en wat de mogelijkheden zijn om dergelijke vergunningen in te trekken in de zin van artikel 5.4 Wnb. In de jurisprudentie wordt deze discussie reeds gevoerd.
Beoordeling van de Snelheidsmaatregel in lagere rechtspraak
In de eerder genoemde uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 april 2022 inzake een beroep tegen een op grond van de Snelheidsmaatregel verleende natuurvergunning is overwogen dat de Snelheidsmaatregel niet voldoende locatiespecifiek stikstofdepositieruimte zou creëren. Voor de inzet van de Snelheidsmaatregel zou daarom zekerheid moeten worden verkregen dat de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet worden aangetast. Uit de twee ecologische rapporten die aan het SSRS ten grondslag liggen, blijkt volgens de rechtbank Noord-Holland echter dat de Snelheidsmaatregel significante effecten niet voor alle Natura 2000-gebieden kan uitsluiten. Op enkele gebieden neemt als gevolg van de Snelheidsmaatregel de stikstofdepositie juist toe. Noodzakelijke aanvullende maatregelen waren echter nog niet voorhanden. De Snelheidsmaatregel is naar het oordeel van de rechtbank om die reden in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, nu niet is uitgesloten dat de Snelheidsmaatregel de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden zal aantasten. Derhalve werd de Snelheidsmaatregel onverbindend verklaard.[13] De Afdeling heeft in deze kwestie (nog) geen uitspraak gedaan.
In de literatuur werd grotendeels aangesloten bij deze uitspraak en werd gewezen op het feit dat al kritisch over het SSRS was geschreven.[14] Sommige auteurs meenden zelfs dat de Minister zich bewust had moeten zijn van de reële kans dat de Snelheidsmaatregel niet zou voldoen aan Europees recht.[15] In de literatuur werden slechts beperkte gevolgen verwacht voor onherroepelijke natuurvergunningen en nieuwe projecten, nu de Snelheidsmaatregel al uit het SSRS is verwijderd.[16] Enkele auteurs wezen wel op de onzekerheid die deze uitspraak met zich meebrengt voor niet-onherroepelijke natuurvergunningen. Enkele auteurs betoogden dat niet-onherroepelijke natuurvergunningen niet langer houdbaar zijn, nu de Minister zelf heeft aangegeven dat de Snelheidsmaatregel onvoldoende dekking biedt voor op basis van het SSRS vergunde projecten. Andere auteurs vroegen zich daarom af of eventuele vernietiging van deze uitspraak door de Afdeling nog wel uit zal maken voor de praktijk.[17]
De rechtbank Zeeland-West Brabant oordeelde op 26 augustus 2022 eveneens dat de passende beoordeling die ten grondslag is gelegd aan het SSRS niet voldoet aan de eisen die artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn daaraan stelt. Uit die passende beoordeling kon daarom niet de zekerheid worden verkregen dat de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast. Op het moment van vaststelling van de passende beoordeling stond namelijk vast dat de Snelheidsmaatregel zou kunnen leiden tot additionele stikstofdepositie en stonden de verwachte gevolgen van overige maatregelen naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende vast.[18]
De rechtbank Den Haag oordeelde op 4 april 2023 op dezelfde wijze als de rechtbank Noord-Holland tot onverbindend verklaren van de Snelheidsmaategel en vernietigde het haar ter beoordeling voorliggende besluit tot verlening van een natuurvergunning.[19] Dit betekent dat nu meerdere rechtbanken expliciet hebben overwogen dat de Snelheidsmaatregel in strijd is met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en zelfs onverbindend moet worden verklaard.
Uitspraak Afdeling 26 april 2022
De Afdeling staat in een uitspraak van 26 april 2022 positiever tegenover een natuurvergunning verleend op basis van stikstofdepositieruimte afkomstig van de Snelheidsmaatregel. In deze uitspraak overweegt de Afdeling dat uit het SSRS en de daaraan ten grondslag liggende regeling niet blijkt dat de beschikbare stikstofdepositieruimte uit het SSRS slechts mag worden gebruikt voor projecten die op een bepaalde afstand liggen van (snel)wegen waar de maximumsnelheid is verlaagd.[20]
In de literatuur werd hier wisselend op gereageerd. Hieruit leidden sommige auteurs af dat de stikstofdepositieruimte afkomstig van de Snelheidsmaatregel volgens de Afdeling wel kon worden ingezet voor vergunningverlening.[21] Daar staat tegenover dat de Afdeling in voornoemde uitspraak slechts in algemene termen verwijst naar het SSRS en de Snelheidsmaatregel. Nu geen specifieke beroepsgronden op dit punt waren aangevoerd, kon volgens sommige auteurs niet worden geconcludeerd dat de Afdeling in deze uitspraak expliciet een oordeel velt over de rechtmatigheid van de Snelheidsmaatregel.[22] In voornoemde uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant werd eveneens overwogen dat uit de uitspraak van de Afdeling van 26 april 2022 niet kan worden afgeleid dat de Afdeling het SSRS of de Snelheidsmaatregel heeft getoetst aan artikel 6 van de Habitatrichtlijn en een oordeel heeft gegeven over de rechtmatigheid daarvan.[23]
Uitspraak Afdeling 29 maart 2023
In haar recente uitspraak van 29 maart 2023 overweegt de Afdeling echter dat stikstofdepositieruimte afkomstig van de Snelheidsmaatregel wel degelijk mocht worden ingezet voor vergunningverlening. De Afdeling passeert het argument dat de Snelheidsmaatregel te generiek zou zijn voor vergunningverlening. In deze zaak was stikstofdepositieruimte toegedeeld voor het gebied de Veluwe. De Afdeling volgt het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland in zijn stelling dat de toedeling van stikstofdepositieruimte juist locatiespecifiek is en plaatsvindt per Natura 2000-gebied. Om die reden mocht de stikstofdepositieruimte afkomstig van de Snelheidsmaatregel in dit geval worden toegedeeld en kon de natuurvergunning worden verleend.[24]
Enerzijds lijkt deze uitspraak een stap in de richting van rechtmatigheid van (niet-onherroepelijke) natuurvergunningen verleend op basis van de Snelheidsmaatregel. De Afdeling lijkt namelijk aan te nemen dat toedeling van stikstofdepositieruimte afkomstig van de Snelheidsmaatregel alsnog mogelijk was. De stikstofdepositieruime zou voldoende locatiespecifiek worden toebedeeld. De Veluwe is echter juist een Natura 2000-gebied waar een toename van stikstofdepositie zou plaatsvinden vanwege de Snelheidsmaatregel. Dit lijkt te suggereren dat de specifieke situatie voor het desbetreffende Natura 2000-gebied niet van belang was voor de rechtmatige toedeling van stikstofdepositieruimte uit het SSRS afkomstig van de Snelheidsmaatregel.
Anderzijds heeft de Afdeling opnieuw geen algemeen oordeel geveld over de rechtmatigheid van de Snelheidsmaatregel en de daarop gebaseerde natuurvergunningen. Ook heeft de Afdeling geen handvatten geboden voor de beoordeling van dergelijke vergunningen in individuele gevallen. Uit de uitspraak van 29 maart 2023 volgt namelijk dat in dit geval stikstofdepositieruimte kon worden toegedeeld. De Afdeling verduidelijkt echter niet welke factoren, behoudens de locatiespecifieke toedeling, hierbij een rol spelen.
Conclusie
Al met al kan nog niet met zekerheid worden gezegd wat de juridische status is van (nog) niet-onherroepelijke natuurvergunningen, wanneer deze vergunningen zijn verleend met gebruikmaking van stikstofdepositieruimte afkomstig van de Snelheidsmaatregel. Hoewel dergelijke vergunningen in lagere rechtspraak en literatuur zich herhaaldelijk op glad ijs begeven, lijkt de Afdeling minder streng te zijn. Tot tweemaal toe heeft de Afdeling nu overwogen dat de toedeling van stikstofdepositieruimte afkomstig van de Snelheidsmaatregel rechtmatig was. Tegelijkertijd heeft de Afdeling in beide uitspraken geïnsinueerd dat het ontbreken van een relatie tussen de door de Snelheidsmaatregel vrijgekomen stikstofdepositieruimte en enige concrete locatie niet leidt tot problemen bij de locatiespecifieke toedeling van stikstofdepositieruimte. Daar staat tegenover dat de Afdeling nog niet expliciet heeft geoordeeld of de Snelheidsmaatregel voldeed aan de Habitatrichtlijn. De Afdeling lijkt zich kennelijk nog niet geroepen te voelen om dergelijke algemene uitspraken te doen. Voor nu is het wachten op een concretere uitspraak van de Afdeling inzake het SSRS. Wellicht dat de Afdeling zich in de toekomst wel genoodzaakt ziet meer duidelijk te verschaffen omtrent de Snelheidsmaatregel en de daarop gebaseerde natuurvergunningen.
[1] AbRvS 29 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1250.
[2] Rb. Den Haag 4 april 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:5505, r.o. 8.4-8.6; Rb Noord-Holland 22 april 2022, ECLI:NL:RBNHO:2022:3375;
[3] Rb Noord-Holland 22 april 2022, ECLI:NL:RBNHO:2022:3375; Rb. Zeeland-West-Brabant 26 augustus 2022, ECLI:NL:RBZWB:2022:4961; Rb. Den Haag 4 april 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:5505.
[4] Kamerstukken II 2021/22, 33576, nr. 265, p. 17 (Hoofdlijnenbrief van de minister voor Natuur en Stikstof van 1 april 2022, DGS / 22055867).
[5] Kamerstukken II 2019/20, 35 334, nr. 1, p. 2.
[6] Dit systeem werd ingevoerd met de Spoedwet aanpak stikstof, Stb. 2019, 517 en 518.
[7] Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 13 maart 2020, nr. WJZ/20072948, tot wijziging van de Regeling natuurbescherming (spoedaanpak stikstof bouw en infrastructuur), Stcrt. 2020, 15825.
[8] Kamerstukken II 2021/22, 33576, nr. 265, p. 17 (Hoofdlijnenbrief van de minister voor Natuur en Stikstof van 1 april 2022, DGS / 22055867).
[9] Brief van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 9 juli 2021, DGS / 21173346, p. 6.
[10] Kamerstukken II 2021/22, 33576, nr. 265, p. 17 (Hoofdlijnenbrief van de minister voor Natuur en Stikstof van 1 april 2022, DGS / 22055867).
[11] Kamerstukken II 2021/22, 33576, nr. 265, p. 17 (Hoofdlijnenbrief van de minister voor Natuur en Stikstof van 1 april 2022, DGS / 22055867).
[12] ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, r.o. 32.7.
[13] Rb Noord-Holland 22 april 2022, ECLI:NL:RBNHO:2022:3375, r.o. 9.5.4-9.5.6.
[14] T. Rötscheid, TvAR 2022/8103, p. 330; R.H.W. Frins & R.P.C.M. van Wel, ‘Een Legalisatieprogramma PAS-meldingen maakt nog geen zomer’, TvAR 2022, nr. 4, p. 201-202; A. de Snoo, ‘Niks tot aan stikstof: wat kan er nog zonder de bouwvrijstelling?’, VGR 2022/6, p. 177.
[15] T. Rötscheid, TvAR 2022/8103, p. 330.
[16] Zie o.m. M.M. Kaajan & F. Onrust, ‘Kroniek Natuurbescherming – Gebiedsbescherming (deel 1)’, BR 2022/48, p. 271-272; F.M.A. van der Loo & J.M.I.J. Zijlmans, PRO, 2023, nr. 2, p. 7.
[17] F.M.A. van der Loo & J.M.I.J. Zijlmans, PRO, 2023, nr. 2, p. 7.
[18] Rb. Zeeland-West-Brabant 26 augustus 2022, ECLI:NL:RBZWB:2022:4961, r.o. 6.11.
[19] Rb. Den Haag 4 april 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:5505, r.o. 8.4-8.6.
[20] ABRvS 26 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1210, r.o. 10.
[21] F.M.A. van der Loo & J.M.I.J. Zijlmans, PRO, 2023, nr. 2, p. 7.
[22] M.M. Kaajan & F. Onrust, ‘Kroniek Natuurbescherming – Gebiedsbescherming (deel 1)’, BR 2022/48, p. 272, voetnoot 42.
[23] Rb. Zeeland-West-Brabant 26 augustus 2022, ECLI:NL:RBZWB:2022:4961, r.o. 6.10.
[24] AbRvS 29 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1250.
