In navolging van de richtinggevende uitspraken[1] van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (het CBb) zijn recent meerdere uitspraken gewezen over de nieuwe jurisprudentielijn met betrekking tot de verschoonbaarheid van een te laat ingediend bezwaar- of beroepschrift. Anders dan voorheen wordt vaker aangenomen dat een termijnoverschrijding verschoonbaar is. In deze blog zetten wij de recent gewezen uitspraken uiteen en bespreken de impact daarvan voor de praktijk.
De hoofdregel is dat bij een te laat ingediend bezwaar- of beroepschrift sprake is van een niet-ontvankelijk bezwaar, dan wel een niet-ontvankelijk beroep. Het bestuursorgaan of de bestuursrechter gaat dan niet over tot een inhoudelijke behandeling van het bezwaarschrift of het beroepschrift. Dit is anders als de termijnoverschrijding verschoonbaar is. Maar wanneer is de termijnoverschrijding dan verschoonbaar op grond van artikel 6:11 Algemeen wet bestuursrecht (de Awb)? Aan de hand van actuele jurisprudentie beantwoorden we deze vraag.
Wat ging er aan de nieuwe lijn in de jurisprudentie over een verschoonbare termijnoverschrijding vooraf?
Conclusie A-G Widdershoven
Aan de recente uitspraken van onder meer het CBb, gaat een conclusie van advocaat-generaal Widdershoven vooraf.[2] De conclusie is genomen in vier zaken waarin de betrokken ondernemingen de bezwaar- of beroepstermijn tegen een voor hen negatief subsidiebesluit hebben overschreden en waarin deze overschrijding volgens de op dat moment geldende strenge lijn in de jurisprudentie waarschijnlijk niet verschoonbaar is.
Advocaat-generaal Widdershoven heeft zich gebogen over de vraag of er reden is voor de rechter en bestuursorganen om bij de handhaving van bezwaar- en beroepstermijnen in bepaalde gevallen een minder strikte koers te varen.
Kort samengevat, is in de conclusie geadviseerd om in tweepartijenverhoudingen ruimhartiger om te gaan met termijnoverschrijdingen,[3] namelijk: door bij bijzondere omstandigheden een termijnoverschrijding niet aan de indiener toe te rekenen. Deze bijzondere omstandigheden worden beoordeeld aan de hand van een op het individuele geval gerichte, contextuele benadering. Voor individuele burgers en kleine bedrijven zijn in de conclusie aparte vuistregels geformuleerd voor een ruimhartiger toepassing van artikel 6:11 Awb.[4]
Wet versterking waarborgfunctie Awb
Voor de volledigheid merken wij op dat in het concept voor het voorstel voor de Wet versterking waarborgfunctie Awb is voorzien in een aanpassing van artikel 6:11 van de Awb. In de memorie van toelichting is aangegeven dat het voorstel als doel heeft om de gevallen te vergroten waarin een termijnoverschrijding verschoonbaar wordt geacht vanwege bijzondere persoonlijke omstandigheden.
Nieuwe lijn in de jurisprudentie over een verschoonbare termijnoverschrijding: vier uitspraken van het CBb op een rij
Aan de hand van vier richtinggevende uitspraken van 30 januari 2024 van het CBb (de CBb-uitspraken[5]) zetten wij uiteen welke omstandigheden een rol spelen bij het oordeel of een termijnoverschrijding al dan niet verschoonbaar is.
In de eerste uitspraak heeft het CBb het advies van de advocaat-generaal gevolgd om in bepaalde gevallen meer rekening te houden met bijzondere omstandigheden. Daarbij gaat het niet alleen om persoonlijke omstandigheden (zoals ziekte en stress), maar ook om externe omstandigheden (zoals een natuurramp). Uit de uitspraak volgt ook dat een termijnoverschrijding niet aan de indiener kan worden toegerekend indien deze daarvan geen verwijt kan worden gemaakt.[6] Het CBb oordeelt dat de term “redelijkerwijs” in artikel 6:11 Awb het bestuursorgaan en de bestuursrechter enige ruimte biedt om ook in gevallen waarin sprake is van een slechts geringe verwijtbaarheid met betrekking tot de termijnoverschrijding,[7] deze niet aan de indiener toe te rekenen. Daarnaast hanteert het CBb een genuanceerder onderscheid tussen twee- en driepartijengeschillen en overweegt het CBb dat de lijn in de jurisprudentie ten aanzien van professionele rechtshulpverleners niet zal wijzigen.
In de casus die voorlag is door het CBb geoordeeld dat de termijnoverschrijding niet verschoonbaar is.[8] De termijnoverschrijding was veroorzaakt doordat de onderneming niet binnen de bezwaartermijn kennis had genomen van het vaststellingsbesluit en van het notificatiebericht. De door de onderneming aangevoerde omstandigheden (onder meer zorgen en stress) waren naar het oordeel van het CBb niet toereikend om aan te nemen dat zij daartoe niet in staat was.
Wel werd verschoonbaarheid aangenomen in de tweede uitspraak van het CBb, waar het beroepschrift 23 minuten te laat werd ingediend.[9] In de casus die daar voorlag was sprake van een probleem met ICT en heeft de onderneming direct deskundige hulp ingeroepen. Zodoende heeft de onderneming volgens het CBb alles gedaan wat in haar macht lag om het beroepschrift tijdig in te dienen.
Als een appellant wordt bijgestaan door een professionele rechtshulpverlener, dan is het CBb minder soepel, zo blijkt uit de derde uitspraak van het CBb.[10] Dan geldt dat diens handelen in beginsel voor risico van de indiener komt. Van (heel) bijzondere persoonlijke omstandigheden aan de zijde van de gemachtigde zelf was ook niet gebleken. Het niet tijdig indienen van het beroepschrift kon om die reden aan de onderneming worden toegerekend.
De vierde CBb-uitspraak had betrekking op een bezwaarschrift dat te laat was ingediend doordat de onderneming het in de digitale omgeving geplaatste besluit niet tijdig had geopend.[11] Geoordeeld is dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat de termijnoverschrijding niet verwijtbaar is of dat de onderneming slechts een gering verwijt treft. Aan de twee (wel) geopende besluiten mocht de onderneming niet de verwachting ontlenen dat ook het derde besluit positief voor haar zou zijn. Ook de overige aangevoerde omstandigheden (de gevolgen van de coronapandemie en personeelswisselingen) waren naar het oordeel van het CBb onvoldoende om aan te nemen dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is.
Recente uitspraken over de verschoonbaarheid van termijnoverschrijdingen
In navolging van de vier CBb-uitspraken zijn er recent diverse uitspraken gewezen. De uitspraken zullen hierna achtereenvolgens worden besproken.
Rb Rotterdam 9 februari 2024
In de casus die voorlag bij de rechtbank Rotterdam was er, mede namens een groep omwonenden, beroep ingesteld. De namen en adressen van deze omwonenden waren echter pas na het verstrijken van de beroepstermijn door de rechtbank ontvangen.[12] De rechtbank oordeelt dat, gezien de omstandigheden van het geval, sprake is van een geringe termijnoverschrijding die niet aan de omwonenden is toe te rekenen. Zo is eiser door de rechtbank, na het verstrijken van de beroepstermijn, verzocht om het beroep binnen vier weken aan te vullen met de adressen van de omwonenden en om een schriftelijke machtiging toe te sturen en heeft de rechtbank die ook binnen de termijn ontvangen. Verder weegt de rechtbank in de beoordeling mee dat de namen en adressen van de omwonenden reeds in bezwaar bij het college bekend waren, dat de omwonenden niet door een professionele gemachtigde werden bijgestaan, dat de ontvankelijkheid van de omwonenden geen invloed heeft op de behandeling van de beroepsgronden en dat het college op de zitting desgevraagd geen specifieke bezwaren heeft geuit tegen de ontvankelijkheid van de omwonenden.
Rb Midden-Nederland 14 februari 2024
De rechtbank Midden-Nederland heeft geoordeeld dat een te laat ingediend bezwaarschrift niet verschoonbaar is.[13] De termijn voor het indienen van een bezwaarschrift eindigde op 5 december 2022. Het bezwaarschrift van de omwonenden dateert van 12 december 2022 en is ook op die datum door het college ontvangen.
De omwonenden zijn uitgegaan van een termijn van 6 weken na de publicatie van de verleende omgevingsvergunning in het gemeenteblad van 1 november 2022. Hoewel de verzenddatum niet in de publicatie staat vermeld, ziet de rechtbank toch geen geldige reden voor termijnoverschrijding. Het had op de weg van de omwonenden gelegen om te informeren naar de datum van de verzending en dus de bekendmaking, om zo zekerheid te krijgen over het einde van de bezwaartermijn. De omwonenden hebben naar het oordeel van de rechtbank ook geen bijzondere persoonlijke omstandigheden aangevoerd.
Rb Zeeland-West-Brabant 16 februari 2024
De casus die voorlag bij de rechtbank Zeeland-West-Brabant ging over een termijnoverschrijding in de zienswijzefase.[14] Eiseres stelt dat zij geen zienswijze tegen het ontwerpbesluit heeft ingediend, omdat zij geen melding had gekregen van het ontwerpbesluit via het systeem van “MijnOverheid”. Volgens de rechtbank spelen deze meldingen geen rol bij de formele bekendmaking van besluiten. Het bestreden besluit is door de minister op de juiste wijze openbaar gemaakt, namelijk door publicatie daarvan in de Staatscourant. Kortom, eiseres had kennis kunnen nemen van het besluit en zij heeft de zienswijze dus te laat ingediend.
Rb Overijssel 19 februari 2024
De rechtbank Overijssel heeft geoordeeld dat een beroepschrift dat één dag te laat is ingediend verschoonbaar is.[15] De rechtbank heeft bij haar oordeel betrokken dat sprake was van een veelgemaakte telfout, eiser een vorm van autisme heeft die van invloed kan zijn op zijn functioneren en dat verweerder geen bezwaar had om het beroep toch ontvankelijk te verklaren.
AbRvS 28 februari 2024
In een uitspraak van 28 februari 2024 heeft de Afdeling over een termijnoverschrijding in hoger beroep als volgt geoordeeld.[16] Appellante heeft op 10 maart 2022 hoger beroep ingesteld, dit is buiten de voorgeschreven termijn van zes weken. Appellante betoogt dat deze overschrijding van de hoger beroepstermijn verschoonbaar is op grond van artikel 6:11 Awb, omdat hij in de veronderstelling was dat het college hoger beroep in zou stellen. Appellante stelt dat tijdens een telefoongesprek met een ambtenaar werkzaam in het team juridische zaken van de provincie, hem is medegedeeld dat het college hoger beroep in zou stellen.
Het feit dat appellante geen rechtsbijstandverlener had, maakt dat de Afdeling moet bezien of sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat de termijnoverschrijding niet kan worden toegerekend. De Afdeling heeft geoordeeld dat het enkele feit dat een medewerker bij het team juridische zaken zou hebben medegedeeld dat het college hoger beroep in zou stellen in dit geval geen bijzondere omstandigheid is. Nu de Afdeling tot het oordeel is gekomen dat geen sprake is van een bijzondere omstandigheid, wordt niet toegekomen aan de beoordeling van eventuele andere mee te wegen aspecten, zoals de omvang van de overschrijding of de omvang van de onderneming.
Conclusie verschoonbare termijnoverschrijding
De lat voor het aannemen van een verschoonbare termijnoverschrijding lag voorheen hoog. Uitsluitend indien ‘redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest’ zal een te laat ingediend bezwaar- of beroepschrift inhoudelijk worden behandeld. Deze uitzondering werd tot voor kort strikt toegepast door bestuursorganen en rechters.
Hoewel de beoordeling casuïstisch blijft, zal met name bij burgers en kleine ondernemingen ruimhartiger worden omgegaan met de vraag of een termijnoverschrijding verschoonbaar is. Daarbij geldt dat een verschoonbare termijnoverschrijding niet alleen kan worden aangenomen in gevallen waarin de indiener geen enkel verwijt kan worden gemaakt. Ook als de indiener een slechts gering verwijt treft, kunnen redenen zijn om een termijnoverschrijding verschoonbaar te achten.
Allereerst zal moeten worden stilgestaan bij de vraag of de indiener van het bezwaar- of het beroepschrift wordt bijgestaan door een professionele rechtshulpverlener. Indien dit namelijk het geval is, dan zal worden bezien of sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat de termijnoverschrijding al dan niet kan worden toegerekend. Indien sprake is van bijzondere omstandigheden, dan zal ook worden toegekomen aan de beoordeling van eventuele andere mee te wegen aspecten, zoals de omvang van de termijnoverschrijding, de omvang van de onderneming en/of er belangen van anderen bij het besluit van het bestuursorgaan zijn betrokken.
[1] CBb 30 januari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:31, CBb 30 januari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:32, CBb 30 januari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:33 en CBb 30 januari 2024 ECLI:NL:CBB:2024:34.
[2] CBb 7 september 2023, ECLI:NL:CBB:2023:476.
[3] Die verruiming betreft rechtsmiddelen ingesteld door individuele burgers en kleine bedrijven.
[4] Bij driepartijengeschillen wordt geadviseerd om de strikte koers te blijven handhaven. Indien een burger zich laat vertegenwoordigen door een professionele rechtshulpverlener, dan geldt het volgende. Volgens de advocaat-generaal zouden bezwareninstanties en rechters ernstige ziekte van zo’n gemachtigde of andere ingrijpende gebeurtenissen vaker als grond voor verschoonbaarheid moeten aanmerken.
[5] CBb 30 januari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:31-34.
[6] Naar het oordeel van het CBb is dat in elk geval zo als moet worden vastgesteld dat er een duidelijke verhindering voor de indiener was om tijdig bezwaar te maken of beroep in te stellen.
[7] Over de vraag of sprake is van geringe verwijtbaarheid zijn recent twee uitspraken gedaan. In de uitspraak Rb Noord-Holland 21 februari 2024 ECLI:NL:RBNHO:2024:2307 werd geoordeeld dat sprake was van een gering verwijt (alle post ging naar de bewindvoerder die geen professionele rechtshulpverlener is en de bewindvoerder heeft nagelaten bezwaar te maken). In de uitspraak Rb Overijssel 23 februari 2024, ECLI:NL:RBOVE:2024:969 werd geoordeeld dat geen sprake was van slechts geringe verwijtbaarheid (onder meer omdat de termijnoverschrijding meer dan zeven maanden bedraagt).
[8] CBb 30 januari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:31.
[9] CBb 30 januari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:32.
[10] CBb 30 januari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:33.
[11] CBb 30 januari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:34.
[12] Rb Rotterdam 9 februari 2024, ECLI:NL:RBROT:2024:1118.
[13] Rb Midden-Nederland 14 februari 2024, ECLI:NL:RBMNE:2024:698.
[14] Rb Zeeland-West-Brabant 16 februari 2024, ECLI:NL:RBZWB:2024:927.
[15] Rb Overijssel 19 februari 2024, ECLI:NL:RBOVE:2024:872.
[16] AbRvS 28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:852.
