In deze rubriek bespreken de (cassatie)advocaten van BarentsKrans oude arresten die nog steeds relevant zijn. In 1995 legde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in de uitspraak ‘Stichting Silicose Oud-Mijnwerkers’ de basis voor het antwoord op de vraag of een stichting zonder wettelijke publieke taak kan kwalificeren als een bestuursorgaan in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In deze uitspraak breekt de Afdeling met de gedachte dat een publieke taak enkel bij wet kan worden opgedragen.[1]

A- en b-bestuursorganen

Op grond van artikel 1:1, eerste lid sub a Awb is een zogenaamd ‘a-bestuursorgaan’ een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld. Denk bijvoorbeeld aan organen van de Staat, provincies, gemeenten en waterschappen. Een lastigere categorie betreft de zogenaamde b-organen. Een b-bestuursorgaan is op grond van artikel 1:1, eerste lid sub b, “een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed”. De vraag of sprake is van een b-bestuursorgaan, kan pas aan de orde komen nadat is vastgesteld dat van een a-bestuursorgaan geen sprake is. De vraag of sprake is van een bestuursorgaan is van groot belang, omdat beslissingen van deze organen in beginsel besluiten zijn in de zin van artikel 1:3 Awb, waardoor onder andere rechtsbescherming in de zin van de Awb wordt geboden.

Stichting Silicose Oud-Mijnwerkers een b-bestuursorgaan volgens de rechtbank?

In de Stichting Silicose uitspraak was duidelijk dat de Stichting geen a-bestuursorgaan is. De vraag was dan ook of de Stichting de status had van een b-bestuursorgaan. De Stichting keerde een eenmalige uitkering uit aan silicose-slachtoffers (een beroepsziekte die vooral bij mijnwerkers voorkomt). Bij de rechtbank stond de vraag centraal of beslissingen om al dan niet de uitkering aan de slachtoffers toe te kennen besluiten zijn in de zin van artikel 1:3 Awb. Het bestuur van de Stichting stelde zich op het standpunt dat de Stichting geen bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 lid 1 Awb was, en dat de bestreden beslissingen derhalve niet als publiekrechtelijke rechtshandelingen in de zin van art. 1:3 Awb konden gelden.

De omstandigheid dat de Stichting als privaatrechtelijke rechtspersoon niet als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 lid 1 sub a Awb kon gelden was helder, want aan het vereiste van publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid werd bij de Stichting niet voldaan. Meer problemen gaf de vraag of de Stichting ingevolge dit lid wellicht als b-bestuursorgaan zou kunnen worden gekwalificeerd, dat wil zeggen of de Stichting kon worden aangemerkt als college met enig openbaar gezag bekleed. De rechtbank oordeelt dat hiervan sprake is.

Oordeel van de Afdeling

De Afdeling oordeelt vervolgens eveneens, met een precisering van de argumentatie dat sprake is van een b-bestuursorgaan, dat de Stichting Silicose Oud-Mijnwerkers met openbaar gezag is bekleed. Als uitgangspunt stelt de Afdeling in dit verband vast dat de Stichting geen publiekrechtelijke rechtspersoon is in de zin van artikel 1:1 lid 1 sub a Awb en uit dien hoofde dan ook niet als bestuursorgaan kan worden gekwalificeerd. Vervolgens komt artikel 1:1 lid 1 sub b Awb in beeld; de vraag of de Stichting openbaar gezag kan uitoefenen.

De desbetreffende uitvoeringsregeling, een door de staatssecretaris goedgekeurd reglement, is geen wettelijk voorschrift. De Afdeling oordeelt echter dat het ontbreken van een wettelijke grondslag in een materiële wet niet in de weg hoeft te staan dat openbaar gezag in de zin van artikel 1:1 lid sub b Awb wordt uitgeoefend. De Afdeling komt tot de volgende conclusie. Openbaar gezag kan zowel gebaseerd zijn op een wettelijk voorschrift als op een in deze uitspraak nader uitgewerkt samenstel van eisen, aangeduid als het publieke-taakcriterium.

Kern ervan is het oordeel over de feitelijke zeggenschapsverhoudingen met betrekking tot de criteria: (i) is sprake van een als zodanig erkende overheidstaak of publieke taak, (ii) bij wie ligt de zeggenschap ten aanzien van inhoud en uitvoering van de uitkeringsregeling en (iii) wie is financieel verantwoordelijk, dus draagplichtig, een en ander binnen de grenzen van wet en recht.

Op basis van deze criteria vormt de bestuursrechter een oordeel. Concludeert de bestuursrechter op basis van deze criteria tot de facto ‘versluiering’ van de publiekrechtelijke zeggenschap, verantwoordelijkheid en rechtsbescherming, dan doorbreekt hij de privaatrechtelijke façade door de uitvoeringsinstantie alsnog als bestuursorgaan en de genomen uitvoeringsbeslissing als besluit in de zin van de Awb te kwalificeren. Op die manier kan een privaatrechtelijke instantie zonder wettelijke publieke taak alsnog binnen de werkingssfeer van het bestuursrecht worden gebracht.[2]

Juridisch debat en rechtsontwikkeling

Het juridisch debat gaat over de afweging tussen dogmatische zuiverheid (legaliteitsbeginsel) en instrumenteel nut (rechtsbescherming en grensbewaking bestuursrecht), beide tegen de achtergrond van de concretisering van de rechtsstaatsidee. Volgens Zijlstra[3] zou de publieke taak jurisprudentie haaks staan op het rechtsstatelijk beginsel van wetmatigheid van bestuur en negatief uitwerken op de rechtszekerheid, wat te vaag zou zijn en bij toepassing onvoldoende houvast zou bieden.

Overkleeft-Verburg[4] staat juist aan de andere kant van het spectrum. Volgens haar heeft de bestuursrechter met de Silicose-jurisprudentie “het instrumentarium ontwikkeld om vanuit de optiek van rechtsbescherming pseudo-privaatrechtelijke arrangementen door te kunnen prikken en in een bestuursrechtelijk kader te plaatsen”. Aldus fungeert deze rechtspraak als “bewaking door de bestuursrechter van de grens tussen privaat- en publiekrecht”. Kortom, vanuit het oogpunt van rechtsbescherming is de uitbreiding van het b-bestuursorgaan volgens haar een gunstige ontwikkeling.

Inmiddels is de publieke taak jurisprudentie verder uitgekristalliseerd. Zo is inmiddels een conclusie van Staatsraad Advocaat-Generaal Widdershoven verschenen[5] en is in twee uitspraken[6] door de Afdeling nader uitgewerkt op basis van welke criteria (financieel en inhoudelijk) sprake is van een b-bestuursorgaan. Hoewel het toetsingskader derhalve inmiddels steeds verder is uitgewerkt, is de basis van de publieke taak jurisprudentie, en daarmee de uitbreiding van het begrip ‘b-bestuursorgaan’, gelegd in de Stichting Silicose uitspraak en is deze uitspraak tot op de dag van vandaag nog immer relevant voor de praktijk.

[1]     AbRvS 30 november 1995, ECLI:NL:RVS:1995:ZF1850.

[2]     Zie o.a. T. Barkhuysen e.a. (red.), AB Klassiek, Deventer: Wolters Kluwer 2009, p. 361-399.

[3]     Annotatie Zijlstra bij: ABRvS 30 november 1995, ECLI:NL:RVS:1995:ZF1850, AB 1996/136.

[4]     G. Overkleeft-Verburg, Stichting Silicose, Bestuursorgaan, T. Barkhuysen e.a (red.), AB Klassiek, Deventer: Kluwer 2009, p. 361-400.

[5]     Conclusie R.J.G.M. Widdershoven, 23 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2260.

[6]     AbRvS 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3379; AbRvS 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3394.