In deze rubriek bespreken de (cassatie)advocaten van Barentskrans oude arresten die nog steeds relevant zijn. In de arresten Staat/Bolsius (ECLI:NL:HR:1990:AB7898) en Staat/Van Benten (ECLI:NL:HR:1994:ZC1474, AB 1996/125) overweegt de Hoge Raad dat indien onjuiste inlichtingen van de overheid worden gevolgd door een rechtmatig besluit, dit de civiele rechter niet zonder meer belet om te beoordelen of die inlichtingen een onrechtmatige daad opleveren.
De formele rechtskracht van een besluit
Welke mogelijkheden bestaan er om een vordering bij de civiele rechter in te stellen als na het verschaffen van inlichtingen een besluit wordt genomen dat ofwel niet wordt aangevochten, ofwel bij de bestuursrechter in stand blijft? Het besluit heeft dan zogenoemde formele rechtskracht verkregen. De leer van de formele rechtskracht houdt in dat de civiele rechter een appellabel besluit voor rechtmatig houdt als een belanghebbende daar niet binnen de bezwaar- of beroepstermijn tegen opkomt of als een besluit na een bestuursrechtelijke procedure niet is vernietigd, herroepen of ingetrokken. Alsdan wordt het besluit zowel naar zijn wijze van totstandkoming als naar zijn inhoud geacht in overeenstemming te zijn met de wet en algemene rechtsbeginselen.[1]
De feiten in Bolsius en Van Benten
In de zaak Staat/Bolsius[2] ontving Bolsius onjuiste informatie van twee ambtenaren van het Gewestelijk Arbeidsbureau te Oosterhout die hem vertelden dat hij een verhuiskostenvergoeding zou kunnen krijgen bij het aangaan van een nieuw dienstverband. Vervolgens is hij verhuisd voor een nieuwe baan die hij had aangenomen in de door die informatie gewekte, maar achteraf onjuist gebleken, veronderstelling dat hij in aanmerking zou komen voor een financiële tegemoetkoming. Het besluit op grond waarvan hij uiteindelijk geen vergoeding kreeg, heeft Bolsius niet aangevochten. Wat hij wel doet, is een civiele procedure starten met als grondslag onrechtmatig overheidshandelen in de vorm van onjuiste informatieverstrekking. Hij vordert vergoeding van de schade als gevolg van die onjuiste informatieverstrekking.
De zaak Staat/Van Benten[3] ging over inlichtingen over de verschuldigdheid van omzetbelasting. V.o.f. Van Benten exploiteerde een varkensmesterij en maakte daarbij gebruik van een vergunningplichtige installatie voor het koken van voedsel- en slachtafval, een swill-kookinstallatie. Als gevolg van nieuwe wetgeving die verbood voedsel- of slachtafval voorhanden te hebben of te vervoederen, verloor die installatie haar waarde. Varkensmesters konden de hun toebehorende swill-kookinstallatie aan de overheid ter overname aanbieden. Van Benten heeft een verzoek ingediend om voor die regeling in aanmerking te komen en voor haar swill-kookinstallatie een schadeloosstelling te ontvangen. Aan haar is toen een bedrag aan schadeloosstelling beloofd en eerder was haar medegedeeld dat over dat bedrag geen omzetbelasting behoefde te worden afgedragen. Door die inlichtingen is zij naar eigen zeggen akkoord gegaan met een verkoopprijs die door de nadien rechtmatig geheven omzetbelasting lager bleek te liggen.
In de civiele procedure vordert zij de ‘ten onrechte door haar afgedragen BTW’ terug.[4]
Het oordeel van de Hoge Raad in Staat/Bolsius
In de zaak Staat/Bolsius overwoog het hof dat het niet de onrechtmatigheid van de beschikking was die een aanspraak op schadevergoeding voor Bolsius doet ontstaan,[5] maar het onzorgvuldig handelen van de ambtenaren door het verstrekken van onjuiste inlichtingen over de door Bolsius te ontvangen verhuiskostenvergoeding. De Staat richt cassatieklachten tegen dit oordeel, omdat de bestuursrechter – aldus het middel – wel degelijk ook treedt in de wijze van voorbereiding en totstandkoming van het besluit. Het cassatieberoep slaagt niet. De Hoge Raad overweegt dat de civiele rechter afhankelijk van de vraag of het besluit in de bestuursrechtelijke procedure wel of niet is vernietigd, uitgaat van respectievelijk de nietigheid dan wel de rechtsgeldigheid van het besluit bij zijn beoordeling van de vordering tot schadevergoeding.
Over de mogelijkheid voor de civiele rechter om een inhoudelijk oordeel te geven over inlichtingen gegeven in de aanloop naar een rechtmatig besluit:
“(…) verdient nog aantekening dat, anders dan de Staat veronderstelt, de omstandigheid dat de administratieve rechter door onjuiste of onvolledige inlichtingen opgewekt vertrouwen dat in bepaalde zin zou worden beschikt, onvoldoende heeft geoordeeld om de vervolgens in andere zin genomen beschikking te vernietigen, de burgerlijke rechter niet zonder meer belet te oordelen dat het geven van die inlichtingen onzorgvuldig was en verplicht tot vergoeden van de daardoor veroorzaakte schade.”[6]
De inlichtingen hebben in het geval van Bolsius ook los van de daaropvolgende beschikking betekenis omdat ze onzorgvuldig waren en daardoor een grondslag vormden voor een vordering tot schadevergoeding voor de daardoor veroorzaakte schade.[7] Die onzorgvuldigheid met haar civielrechtelijke gevolgen staat los van de vraag of het besluit al dan niet in een bestuursrechtelijke procedure is vernietigd.
Het oordeel van de Hoge Raad in Staat/Van Benten
In Staat/Van Benten overwoog het hof dat het de burger vrij staat ‘uitgaande van de rechtsgeldigheid van gemelde beschikking’ op grond van een onrechtmatige daad schadevergoeding te vorderen voor de schade door de onjuiste inlichtingen en komt het vervolgens tot het oordeel dat de Staat die schade moet vergoeden.
In cassatie klaagt de Staat onder andere dat die overweging van het hof onvoldoende is gemotiveerd omdat door de rechtmatigheid van de ontvangen schadeloosstelling voor het inleveren van de swill-installatie, de ontvangen schadeloosstelling niet alsnog naar boven bijgesteld kan worden. De Hoge Raad oordeelt echter dat uitgaande van de rechtmatigheid van de beschikking, Van Benten alsnog vergoeding kan vorderen van de schade die is geleden als gevolg van het afgaan op de juistheid van die inlichting. Het geven van onjuiste of onvolledige inlichtingen is ‘onafhankelijk van de inhoud van die beschikkingen onrechtmatig’.[8]
Opnieuw erkent de Hoge Raad dus de mogelijkheid dat – uitgaande van de rechtmatigheid van het daaropvolgende bestuursrechtelijke besluit – onjuiste inlichtingen onrechtmatig kunnen zijn en dat als gevolg daarvan geleden schade bij de civiele rechter kan worden gevorderd.[9] Of onjuiste inlichtingen ook onrechtmatig zijn en tot een schadevergoedingsplicht van de overheid leiden, beoordeelt de civiele rechter vervolgens aan de hand van de gezichtspunten zoals uiteengezet in het standaardarrest voor overheidsaansprakelijkheid voor onrechtmatige informatieverstrekking, ’s-Hertogenbosch/Van Zoggel.[10]
Conclusie
Uit Staat/Bolsius en Staat/Van Benten volgt dat uitgaande van de rechtmatigheid van het daarmee samenhangende besluit, het verstrekken van onjuiste inlichtingen civielrechtelijke gevolgen kan hebben die losstaan van de uitkomst in de bestuursrechtelijke kolom. In de civiele procedure vordert de teleurgestelde burger dan de geleden schade als gevolg van het vertrouwen op de juistheid van de inlichting. De aan het besluit voorafgaande inlichtingen moeten los van het besluit, dus zelfstandig, schade hebben veroorzaakt. Voor die schade (dus: niet de schade als gevolg van het teleurstellende besluit) zoekt de burger vergoeding in de civiele procedure.
[1] Zie de eerdere blog over Heesch/Van de Akker, HR 16 mei 1986, ECLI:NL:HR:1986:AC9347, NJ 1986/723.
[2] HR 2 februari 1990, ECLI:NL:HR:1990:AB7898, NJ 1993/635 (Staat/Bolsius).
[3] HR 7 oktober 1994, ECLI:NL:HR:1994:ZC1474, AB 1996/125 (Staat/Van Benten).
[4] Aldus rov. 1 van het arrest van het hof.
[5] Rov. 6 van het arrest van het hof.
[6] Rov. 3.3.
[7] Zie annotatie Kleijn bij het arrest, NJ 1993/635.
[8] HR 7 oktober 1994, ECLI:NL:HR:1994:ZC1474, AB 1996/125, rov. 3.3.2.
[9] Die mogelijkheid bestaat niet indien sprake is van zogenoemde onlosmakelijke samenhang, zoals uiteengezet in HR 9 september 2005, ECLI:NL:HR:2005:AT7774, AB 2006/286 (Kuijpers/Valkenswaard).
[10] HR 25 mei 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW0219, NJ 2012/340 (’s-Hertogenbosch/Van Zoggel).
Deze auteur is niet langer werkzaam bij BarentsKrans, voor meer informatie over dit onderwerp kunt u terecht bij Philip Fruytier.