De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) is in haar uitspraak van 3 november 2021 nader ingegaan op de wijze waarop (de omvang van) het normaal maatschappelijk risico bij planschade moet worden vastgesteld.

Wettelijk kader – Wet ruimtelijke ordening

Op grond van artikel 6.1 Wet ruimtelijke ordening (Wro) kennen burgemeester en wethouders een tegemoetkoming toe aan degene die schade lijdt of zal lijden in de vorm van inkomensderving of vermindering van de waarde van een onroerende zaak, indien deze schade het gevolg is van – onder meer – een bepaling van een bestemmingsplan. Deze tegemoetkoming wordt enkel toegekend voor zover (i) de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en (ii) de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd. In artikel 6.2 lid 1 Wro is vervolgens bepaald dat binnen het ‘normaal maatschappelijk risico’ vallende schade voor rekening van de aanvrager blijft; deze schade wordt dus niet vergoed. Uit artikel 6.2 lid 2 aanhef en onder b Wro volgt dat bij schade in de vorm van waardevermindering van een onroerende zaak in ieder geval voor rekening van de aanvrager blijft: een gedeelte gelijk aan 2% van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade, tenzij de waardevermindering het gevolg is van (i) de bestemming van de tot de onroerende zaak behorende grond of (ii) op de onroerende zaak betrekking hebbende regels als bedoeld in artikel 3.1 Wro.

Deze drempel van 2% van de waarde van de onroerende zaak als normaal maatschappelijk risico is een minimumforfait dat geldt voor alle gevallen waarin de vergoeding van indirecte planschade – schade als gevolg van een planologische wijziging buiten het eigen perceel – is verzocht. Dit betreft dwingend recht; het bestuursorgaan heeft dus niet de vrijheid het minimumforfait van 2% niet toe te passen. De omvang van het normaal maatschappelijk risico kan echter wel hoger zijn dan die 2%. Over de vraag wanneer dat het geval is en welk percentage dan moet worden gehanteerd geeft de Afdeling in haar uitspraak van 3 november 2021 meer duidelijkheid.

Achtergrond en procesverloop

De achtergrond van de betreffende procedure is de volgende. De appellanten zijn sinds 1997 eigenaar van een woning in Rijnsbergen, gemeente Zundert. Op 30 januari 2014 wordt een nieuw bestemmingsplan onherroepelijk, waardoor woningbouw aan drie zijden van het perceel van de appellanten mogelijk wordt. De appellanten doen vervolgens een aanvraag tot tegemoetkoming in planschade op grond van artikel 6.1 Wro. Het college besluit een tegemoetkoming van EUR 4.450 toe te kennen. De appellanten maken bezwaar, maar het bestreden besluit blijft in stand.

Vervolgens stellen de appellanten beroep in tegen het bestreden besluit. De Rechtbank Zeeland-West-Brabant overweegt, op advies van de als deskundige benoemde Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (STAB), dat de appellanten door de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan in een planologisch nadelige situatie zijn beland. De waardevermindering van de woning van de appellanten wordt door STAB op EUR 60.000 getaxeerd. Naar het oordeel van STAB was 50% van deze schade voorzienbaar; deze 50% komt daarom niet voor vergoeding in aanmerking. Vervolgens is het normaal maatschappelijk risico vastgesteld op 4% van de waarde van de woning van de appellanten op 30 januari 2014. De Rechtbank verenigt zich met de conclusies van STAB en wijst een tegemoetkoming ter hoogte van EUR 11.200 toe.

Oordeel Afdeling

In hoger beroep richten de appellanten zich tegen verschillende onderdelen van de uitspraak van de Rechtbank. Allereerst bestrijden zij dat 50% van de ontwikkeling voorzienbaar was op basis van het in 1997 geldende bestemmingsplan. De Afdeling gaat niet mee in dit betoog: op basis van de beschikbare stukken, waaronder een plankaart, was het betreffende gebied aangewezen als toekomstige woningbouwlocatie; een redelijk denkend en handelend koper had dan ook – uitgaande van de meest ongunstige uitwerking van het concrete beleidsvoornemen – moeten incalculeren dat woningbouw op die gronden zou worden gerealiseerd. Voor twee van de drie zijden was voorzienbaar dat woningbouw zou worden gerealiseerd. De Afdeling handhaaft de conclusie van STAB dat 50% van de schade niet voor vergoeding in aanmerking komt. Ook de taxatie van de waardevermindering blijft in stand.

De Afdeling vervolgt dan met bespreking van het normaal maatschappelijk risico. De Afdeling schetst eerst een aantal hoofdlijnen uit haar rechtspraak over artikel 6.2 Wro, zoals eerder al naar voren gebracht in haar overzichtsuitspraak uit 2016. Voor de beoordeling van de vraag of een tegemoetkoming in verband met planschade kan worden toegekend, geldt een tweetrapsraket: zodra de schadeveroorzakende planologische ontwikkeling niet volledig voorzienbaar was (fase 1), moet de omvang van het normaal maatschappelijk risico worden vastgesteld (fase 2). Indien een planologische ontwikkeling geheel voorzienbaar is gebleken, hoeft de omvang van de schade niet te worden bepaald; begroting van het normaal maatschappelijk risico vindt dan niet plaats. In deze uitspraak houdt de Afdeling vast aan een voorzienbaarheidspercentage van 50%; daarom wordt toegekomen aan beoordeling van het normaal maatschappelijk risico (fase 2). De Afdeling duidt het toepasselijke toetsingskader als volgt.

Normaal maatschappelijk risico (fase 2)

Bij een niet of niet volledig voorzienbare planologische ontwikkeling moet worden beoordeeld of de resterende schade het normaal maatschappelijk risico overstijgt. De beoordeling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico vindt plaats aan de hand van alle relevante omstandigheden van het geval. Onder meer is van belang of de betreffende ontwikkeling als (a) een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd (b) waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling – geheel of gedeeltelijk – in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen.

De eerste vraag – of sprake is van een normale maatschappelijke ontwikkeling – moet los van de omstandigheden van het geval worden beoordeeld. Indien die vraag bevestigend wordt beantwoord, dan moet bij de tweede vraag – of die ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag – worden gekeken naar alle omstandigheden van het geval. In ieder geval is van belang in welke mate de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen (i) de ruimtelijke structuur van de omgeving en (ii) het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past.

De Afdeling biedt vervolgens enkele handvatten voor de bepaling van de toepasselijke drempel. Is géén sprake van een normale maatschappelijke ontwikkeling, dan geldt de drempel van 2%. Is wél sprake van een normale maatschappelijke ontwikkeling, dan moet worden beoordeeld in welke mate de ontwikkeling naar haar aard en omvang past binnen (i) de ruimtelijke structuur van de omgeving en (ii) het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid. Deze beoordeling leidt tot vier mogelijke uitkomsten, waarbij de volgende uitgangspunten gelden:

• Indien geheel aan beide indicatoren wordt voldaan, mag een drempel van 5% worden toegepast;
• Indien aan één van beide indicatoren maar gedeeltelijk wordt voldaan, mag een drempel van 4% worden toegepast;
• Indien aan één van beide indicatoren in zijn geheel niet wordt voldaan of indien aan beide indicatoren gedeeltelijk wordt voldaan, mag een drempel van 3% worden toegepast; en
• Indien slechts aan één van beide indicatoren gedeeltelijk wordt voldaan of indien aan beide indicatoren in het geheel niet wordt voldaan, mag een drempel van 2% worden toegepast.

De Afdeling noemt vervolgens nog twee omstandigheden die van belang zouden kunnen zijn, namelijk (i) de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en (ii) de aard en omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel. Aan de afstand komt echter geen zelfstandige betekenis toe; de afstand is alleen relevant voor de beoordeling van de twee eerder genoemde indicatoren, omdat de afstand al in de waardevermindering van de onroerende zaak is verdisconteerd.

En de zaak van de appellanten?

De Afdeling onderschrijft het oordeel van het college dat woningbouwontwikkeling op een inbreidingslocatie een normale maatschappelijke ontwikkeling vormt. Vervolgens overweegt de Afdeling dat de planologische ontwikkeling binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerd beleid past; daarentegen past de ontwikkeling niet binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving. Aldus is slechts aan één van de twee indicatoren voldaan; de ontwikkeling lag niet volledig in de lijn der verwachtingen. De door STAB toegepaste drempel van 4% is dan ook onvoldoende gemotiveerd. De Afdeling beslecht het geschil zelf en hanteert een voorzienbaarheidspercentage van 50%, alsmede – conform de hierboven geschetste uitgangspunten – een normaal maatschappelijk risico van 3%. Dit leidt tot een tegemoetkoming van EUR 15.900.

Normaal maatschappelijk risico bij planschade – kort commentaar

In deze uitspraak herhaalt de Afdeling een aantal uitgangspunten voor het vaststellen van (de omvang van) het normaal maatschappelijk risico bij planschade, zoals eerder onder meer volgde uit haar overzichtsuitspraak uit 2016. Daarnaast licht de Afdeling in deze uitspraak nader toe op welke wijze de drempels van 2%, 3%, 4% en 5% moeten worden gehanteerd. Uit eerdere uitspraken van de Afdeling kon weliswaar worden afgeleid wanneer toepassing van de drempels van 2% of 5% was aangewezen, maar bleek nog niet duidelijk het onderscheid tussen de drempels van 3% en 4%. Evenwel resteren voldoende vragen over de concrete toepassing van het normaal maatschappelijk risico, bijvoorbeeld ten aanzien van de kwalificatie als “normale maatschappelijke ontwikkeling” en de wijze waarop de twee indicatoren moeten worden geïnterpreteerd. Wanneer is sprake van een ontwikkeling die naar aard en omvang past in de “ruimtelijke structuur van de omgeving” en “gedurende een reeks van jaren gevoerd ruimtelijke beleid”? Welke rol speelt de aard en omvang van de schade ten aanzien van de toepasselijke drempel? En wanneer moet een indicator worden geacht geheel of gedeeltelijk te zijn vervuld? De beoordeling van het normaal maatschappelijk risico blijft daarmee onverminderd interessant, zeker nu de Omgevingswet – verwachte datum inwerkingtreding: 1 juli 2022 – een vervangend regime van nadeelcompensatie zal introduceren, waarbij een vast forfait van 4% bij indirecte planschade zal worden gehanteerd. Kortom, wordt vervolgd!