Inleiding

Eén van de belangrijke pijlers van de Omgevingswet (de Ow) is participatie. Met de inwerkingtreding van de Ow is ‘participatie’ wettelijk vastgelegd, namelijk in de artikelen 16.55 Omgevingswet en artikel 7.4 Omgevingsregeling. Onder de Omgevingswet is participatie een aanvraagvereiste[1]: in de aanvraag moet worden aangegeven of en op welke wijze participatie heeft plaatsgevonden, zodat het voor het bevoegde gezag duidelijk is dat participatie heeft plaatsgevonden. Indien burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken, dan verstrekt de aanvrager bij de aanvraag gegevens over hoe zij zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn.

Participatie is echter geen onderdeel van de beoordelingsregels voor de omgevingsvergunning.[2] Het bevoegd gezag mag om deze reden dan ook niet weigeren om een aanvraag in behandeling te nemen of te weigeren de vergunning te verlenen, omdat er geen participatie is geweest.

De ratio van artikel 7.4 is om de initiatiefnemer te stimuleren om na te denken over participatie. Het aanvraagvereiste omvat in zoverre geen verplichting voor de aanvrager om aan participatie te doen. Op deze regel geldt één uitzondering: de gemeenteraad kan gevallen van activiteiten aanwijzen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is voordat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (Bopa) kan worden ingediend.[3] Diverse gemeenten, waaronder Amsterdam, hebben participatie voor Bopa verplicht gesteld. In de praktijk leeft vooral de vraag wanneer nu voldoende aan participatie is gedaan, omdat de wetgever hier niet duidelijk over is.

Inmiddels zijn hierover de eerste uitspraken verschenen die enkele handvatten bieden zowel voor onverplichte als verplichte participatie. In deze blog geven wij aan de hand van actuele jurisprudentie een overzicht van de uitleg en invulling van het begrip ‘participatie’ onder de Ow tot nu toe.

Jurisprudentie

Hierna zullen de uitspraken worden besproken die recent zijn gewezen over enerzijds (a) projecten waarbij participatie verplicht is gesteld en anderzijds (b) projecten waarbij participatie niet verplicht is gesteld.

Jurisprudentie over onverplichte participatie

In de eerste uitspraak van 5 maart 2024 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland beslist op de verzoeken om voorlopige voorziening. Deze verzoeken waren ingediend tegen het besluit van 13 februari 2024, waarbij door het college van burgemeester en wethouders aan het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) een omgevingsvergunning is verleend voor een tijdelijke crisisnoodopvang voor 250 personen.[4] In het voorliggende geval is geen sprake van verplichte participatie. De verzoekers hebben onder meer betoogd dat gedurende het gehele proces onvoldoende burgerparticipatie heeft plaatsgevonden. De voorzieningenrechter is – anders dan de verzoekers – van oordeel dat de gevolgde procedure niet in strijd is geweest met enig wettelijk voorschrift of rechtsbeginsel.

De voorzieningenrechter benoemt een aantal belangrijke elementen van ‘burgerparticipatie’, te weten dat:

1. niet beoogd wordt om consensus of unanieme steun te bewerkstelligen;
2. het doel is om burgers in een vroegtijdig stadium te betrekken bij de besluitvorming en om hen daarin een stem te geven (bijvoorbeeld door het organiseren informatiebijeenkomsten);
3. het niet zo ver gaat dat de inbreng van burgers van beslissende betekenis is;
4. het draagvlak bij de burger kan worden vergroot, maar het geen resultaatsverplichting is op een voor alle partijen aanvaardbare beslissing. Indien het college na het inwinnen van een zienswijze geen aanleiding ziet om zijn standpunt te wijzigen, betekent dat aldus niet dat door het college onrechtmatig is gehandeld.

In de recente uitspraak van 23 augustus 2024 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland beslist op het verzoek een voorlopige voorziening te treffen dat ertoe strekt dat een evenementenvergunning en een tijdelijke omgevingsvergunning voor het houden van een evenement worden geschorst.[5] Participatie is voor het voorliggende project niet verplicht gesteld door de gemeente Rheden. De voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat nu participatie niet verplicht is en vergunninghouder op vrijwillige basis aan een vorm van participatie heeft gedaan (te weten: twee weken voor het evenement is een informatiebrief aan omwonenden van het park verstuurd) de vergunninghouder in dit geval voldoende aan participatie heeft gedaan.

Jurisprudentie over verplichte participatie

In de uitspraak van 11 april 2024 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland beslist op de verzoeken om voorlopige voorzieningen tegen de door het college aan het COA verleende omgevingsvergunning voor het opvangen van maximaal 276 asielzoekers in het Fletcher Hotel-Restaurant.[6] Door de verzoekers is onder meer aangevoerd dat de omwonenden onvoldoende zijn betrokken in de besluitvorming en geïnformeerd over de plannen. In het voorliggende geval heeft de gemeenteraad in zijn beleid voorgeschreven dat voor alle omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten verplicht aan participatie moet worden gedaan. Dat betekent dat de COA voor dit project verplicht aan participatie heeft moeten doen. Over de gevallen waarin participatie verplicht is gesteld oordeelt de voorzieningenrechter als volgt:

“De voorzieningenrechter neemt aan dat in die gevallen dat participatie verplicht is gesteld, de participatie wel enige betekenis moet hebben. Anders zou het verplicht stellen van participatie weinig zinvol zijn. Het hangt vervolgens af van de aard van het project en de impact op de omgeving wat er in redelijkheid aan participatie gedaan moet worden. Het is in eerste instantie aan het college om te beoordelen of de initiatiefnemer in redelijkheid heeft kunnen volstaan met de verrichte participatie.” (onderstreping toegevoegd door de advocaat)

De voorzieningenrechter oordeelt ten aanzien van ‘de aard van het project en de impact op de omgeving’ dat het project naar haar aard met behoorlijke spoed moet worden verricht, gelet op het grote maatschappelijk belang bij het spoedig opvangen van asielzoekers vanwege de opvangcrisis. Onder die omstandigheid acht de voorzieningenrechter het redelijk dat is volstaan met één informatieavond (omwonenden en andere betrokkenen zijn daarvan per brief op de hoogte gesteld). Dat op die informatieavond ook onduidelijke of onvolledige informatie zou zijn gedeeld, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet voldoende om te oordelen dat niet of niet voldoende aan participatie is gedaan.

In lijn met bovenvermelde uitspraak van 5 maart 2024 oordeelt de voorzieningenrechter dat met participatie niet wordt beoogd om unanieme steun of draagvlak onder alle omwonenden te verkrijgen, maar het doel is om burgers in een vroegtijdig stadium te betrekken bij de besluitvorming. Daarbij wordt ook benadrukt dat er geen wettelijke regel is die bepaalt dat een ontwikkeling alleen doorgang kan vinden als daarvoor voldoende draagvlak bij omwonenden bestaat. Kortom, in deze uitspraak wordt voor wat betreft de de invulling van het begrip ‘participatie’ aansluiting gezocht bij voormelde uitspraak van 5 maart 2024.

In de uitspraak van 25 juli 2024 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam beslist op het verzoek een voorlopige voorziening te treffen dat ertoe strekt dat een evenementenvergunning en een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (ten behoeve van het houden van een festival) worden geschorst.[7] In dit kader heeft verzoekster onder meer aangevoerd dat de vergunninghouder onvoldoende aan participatie heeft gedaan. De gemeenteraad van Amsterdam heeft vastgelegd dat voor alle omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten verplicht aan participatie moet worden gedaan, zodat de vergunninghouder voor dit project verplicht aan participatie heeft moeten doen.

Over de vraag wanneer bij verplichte participatie sprake is van (on)voldoende participatie, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam aansluiting gezocht bij het oordeel van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland in bovenvermelde uitspraak van 11 april 2024. Daaraan heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam toegevoegd dat het Beleidskader Participatie en de Participatiehandreiking van de gemeente Amsterdam inzicht geven in de wijze waarop participatie kan worden vormgegeven.

Kort samengevat komt de voorzieningenrechter tot het oordeel dat voldoende aan participatie is gedaan. Door vergunninghouder is een participatieplan ingediend als onderdeel van de aanvraag, vergunninghouder heeft contact gezocht met verschillende bedrijven, ondernemers en bewoners rondom de locatie, verzoekster is door de gemeente op de hoogte gesteld van het plaatsvinden van het evenement en verzoekster heeft voorafgaand aan de vergunningverlening een zienswijze kunnen indienen.

Conclusie

Het uitgangspunt onder de Ow is dat participatie door de initiatiefnemer bij omgevingsvergunningen vrijwillig is, maar de gemeenteraad kan gevallen aanwijzen waarin participatie een verplicht aanvraagvereiste is.[8] Intussen zijn er een aantal uitspraken verschenen waarmee meer duidelijkheid is gegeven over de uitleg en invulling van het begrip ‘participatie’. Met participatie wordt niet beoogd om unanieme steun of draagvlak onder alle omwonenden te verkrijgen. Dat kan ook niet. Het doel van participatie is om burgers vroegtijdig te betrekken bij de besluitvorming, maar participatie gaat niet zo ver dat de inbreng van omwonenden vervolgens ook van beslissende betekenis is. Het draagvlak bij de burger kan worden vergroot, maar het is geen resultaatsverplichting.

Ook ten aanzien van de situaties waarin participatie verplicht is gesteld, biedt de jurisprudentie nu voor de praktijk relevante handvatten voor wat betreft de vraag wanneer in dat geval sprake is van (on)voldoende participatie. De participatie moet in dat geval ‘enige betekenis’ hebben. Het hangt vervolgens af van de aard van het project en de impact op de omgeving wat er in redelijkheid aan participatie gedaan moet worden. Het college van burgemeester en wethouders dient dan te beoordelen of de initiatiefnemer in redelijkheid heeft kunnen volstaan met de verrichte participatie.

Kort en goed: de enkele stelling dat iemand van mening is uitgesloten te zijn van participatie maakt niet dat onvoldoende aan participatie is gedaan. Ook wil participatie niet zeggen dat de participant in het gelijk moet worden gesteld.

[1]     Artikel 7.4 Omgevingsregeling.

[2]     Paragraaf 8.1.1 Bkl.

[3]     Artikel 16.55 lid 7 Omgevingswet.

[4]     Rb Noord-Holland 5 maart 2024, ECLI:NL:RBNHO:2024:3117.

[5]     Rb Gelderland 23 augustus 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:5749.

[6]     Rb Gelderland 11 april 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:2126.

[7]     Rb Amsterdam 25 juli 2024, ECLI:NL:RBAMS:2024:4679.

[8]     Artikel 16.55, zevende lid, van de Omgevingswet.