In februari 2022 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) de grondenfuik expliciet verlaten en zich daarmee aangesloten bij de andere hoogste bestuursrechters.[1] Voorheen liet de Afdeling op basis van de grondenfuik de gronden die voor het eerst in hoger beroep werden aangevoerd buiten beschouwing als deze redelijkerwijs al in eerste aanleg hadden kunnen worden aangevoerd. Met haar uitspraken van 9 februari 2022 (de Februari-uitspraken) heeft de Afdeling deze praktijk grotendeels losgelaten. Deze omslag zou onder meer van belang zijn ter bevordering van de rechtseenheid tussen de hoogste bestuursrechters.[2]

Naar aanleiding van deze uitspraken zouden appellanten derhalve in beginsel aldus “vrij” zijn om nieuwe gronden in hoger beroep aan te voeren. Vooralsnog heeft de grondenfuik nog wel enige betekenis; het geldt namelijk nog in omgevingsrechtelijke zaken. Inmiddels is de jurisprudentie hieromtrent verder uitgekristalliseerd.

Wat houdt de grondenfuik in?

Vóór de Februari-uitspraken stelde de Afdeling door haar retrospectieve benadering in hoger beroep voornamelijk de controlefunctie voorop.[3] De Afdeling als hoger beroepsrechter oordeelde slechts of de rechtbank een juiste beslissing had genomen en of de procedure in eerste aanleg conform de regels en beginselen was verlopen.[4] In deze benadering wordt de uitspraak van de rechtbank als object van geding in hoger beroep beschouwt.[5] Een consequentie hiervan was dat in hoger beroep niet kon worden volstaan met een herhaling van het beroepschrift in eerste aanleg. De appellant moest inhoudelijk ingaan op de overwegingen van de bestuursrechter en gemotiveerd onderbouwen waarom hij de gronden onvoldoende of onjuist heeft behandeld.[6] Hierdoor bestond de notie dat in hoger beroep geen ruimte bestaat voor nieuwe gronden, die niet al in eerste aanleg hadden kunnen worden aangevoerd. Deze benadering en de grondenfuik vormde voorheen het uitgangspunt in de Afdelingsrechtspraak.

De omslag na de uitspraken in februari 2022

Februari-uitspraken

In de Februari-uitspraken heeft de Afdeling grotendeels afstand genomen van de grondenfuik en daarmee ook het uitgangspunt verlaten dat de controlefunctie in appel voorop staat. In plaats daarvan staat voortaan in alle niet-omgevingsrechtelijke zaken de herkansingsfunctie centraal.[7] Een appellant kan hierdoor in niet-omgevingsrechtelijke zaken in hoger beroep nieuwe gronden aanvoeren. De Afdeling acht het ter bevordering van de rechtseenheid tussen de hoogste bestuursrechters en om redenen van rechtsbescherming dan ook van belang de grondenfuik te verlaten.[8] Daarbij zal de omslag volgens de Afdeling ook bijdragen ‘aan de voor de rechtspraktijk gewenste duidelijkheid’.

De Afdeling benadrukt wel dat het verlaten van de grondenfuik niet met zich brengt dat appellanten eindeloos nieuwe gronden kunnen aanvoeren. Zo zullen nieuw aangevoerde gronden buiten beschouwing worden gelaten indien zij uitdrukkelijk zijn prijsgegeven en in hoger beroep (opnieuw) worden aangevoerd,[9] of als een inhoudelijke behandeling hiervan zou resulteren in een strijd met de goede procesorde.[10]

Ten aanzien van omgevingsrechtelijke zaken heeft de Afdeling ervoor gekozen de grondenfuik te blijven hanteren. De reden hiervoor is onder andere gelegen in het feit dat in veel omgevingsrechtelijke zaken derden zijn betrokken en dat ook over hun procesposities moet worden gewaakt.[11] Daar komt bij dat het in het omgevingsrecht vaker gaat om zaken met grote maatschappelijke belangen zoals infrastructurele projecten, woningbouw en energietransitie met korte wettelijke termijnen. In die zaken is een efficiënte rechterlijke procedure extra belangrijk.[12]

Opinies ten aanzien van de omslag

De afschaffing van de grondenfuik wordt in de literatuur over het algemeen positief gewaardeerd. De nadruk op controle in appel leverde namelijk een aantal kritiekpunten op. Zo zouden bestuursorganen vrijwel onbeperkt herstelkansen krijgen, terwijl de appellant er steeds op werd gewezen dat hij de gronden in eerste aanleg had kunnen aanvoeren.[13] Daarnaast zorgde de grondenfuik voor juridisering. Appellanten zullen hierdoor namelijk, zekerheidshalve zoveel mogelijk gronden aanvoeren.[14] Afschaffing van de grondenfuik zou ook bijdragen aan de rechtsbescherming en rechtseenheid, terwijl tegelijkertijd met de uitzondering voor het omgevingsrecht rekening wordt gehouden met belangen van derden. [15]

Een punt van kritiek ten aanzien van deze uitzondering is dat derden-belangen ook buiten het omgevingsrecht een rol kunnen spelen.[16] De Afdeling zou daarmee twee verschillende procesrechtelijke regimes creëren, hetgeen de rechtseenheid – een van de voornaamste redenen voor het verlaten van de grondenfuik – juist in de weg staat.[17] Daar komt bij dat bij de verschillende hoogste bestuursrechters ander beleid wordt gehanteerd. Meerpartijengeschillen worden namelijk ook beslecht door onder andere het College van Beroep voor het bedrijfsleven waar de grondenfuik niet wordt gehanteerd.[18] Nijmeijer en Tolsma stippen daarbij bovendien aan dat de afbakening tussen ‘omgevingsrechtelijke zaken’ en niet-‘omgevingsrechtelijke zaken’ niet heel duidelijk is.[19]

Voor wat betreft de afdoeningstermijnen van rechterlijke uitspraken wordt het behoud van de grondenfuik in het omgevingsrecht wel positief ontvangen: de grondenfuik maakt het voor de rechter namelijk mogelijk de discussie te kanaliseren, waardoor kan worden voorkomen dat het debat wordt uitgebreid of herhaald.[20] De grondenfuik levert in die zin een wezenlijke bijdrage aan een tijdige en finale geschilbeslechting.[21]

Grondenfuik in de huidige praktijk

Het rechtskader uit de Februari-uitspraken is in de latere rechtspraak inmiddels meermaals onderstreept en uitgewerkt. Hierin is ook duidelijk terug te zien dat de rechter de afbakening tussen omgevingsrechtelijke of niet-omgevingsrechtelijke zaken concreet hanteert bij de beoordeling of de grondenfuik van toepassing is.

In een recente zaak[22] betreft het de weigering van verlening van een zogeheten onttrekkingsvergunning. Het college van burgemeester en wethouders voerde in appel aan dat appellante haar betoog voor het eerst in het hoger beroep had aangevoerd en dat de grondentrechter zich hiertegen verzette. De Afdeling overwoog hieromtrent dat “het gaat om een besluit dat niet behoort tot het omgevingsrecht, zodat aanleiding bestaat de grondentrechter in dit geval niet toe te passen.”^[23] De Afdeling past in dit geval dus haar gecreëerde afbakening toe; het geschil kwalificeert niet als omgevingsrechtelijk, dus blijft toepassing van de grondenfuik achterwege. Daarnaast illustreert zij dat een bestuursorgaan in niet-omgevingsrechtelijke geschillen haar “grondentrechterverweer” heeft verloren. Dit geldt alleen in omgevingsrechtelijke uitspraken, zoals nogmaals bevestigd in een recente uitspraak.[24] Kortom, in niet-omgevingsrechtelijke geschillen verliest het bestuursorgaan derhalve een verweer: namelijk het verweer dat gronden niet reeds zijn aangevoerd. Voor de appellant is dit juist gunstig: aangezien dit meer rechtsbescherming biedt, omdat de grondentrechter dan niet tegengeworpen kan worden.

Bovengenoemd rechtskader werd eerder al gebruikt in een uitspraak van 9 maart 2022[25], waarin de Afdeling tevens een eerste uitzondering op haar afbakening heeft geformuleerd. In deze uitspraak boog zij zich over de hantering van de grondentrechter in planschadezaken. Hoewel planschadezaken betrekking hebben op het omgevingsrecht en in beginsel onderworpen zijn aan de grondentrechter, heeft de Afdeling deze zaken toch uitgezonderd. Zij overweegt hiertoe dat zij met ‘omgevingsrechtelijke zaken’ niet mede het oog heeft gehad op zaken over tegemoetkoming in planschade. Er bestaat naar haar oordeel geen aanleiding om op dit punt een onderscheid te maken tussen planschadezaken en andere nadeelcompensatiezaken. Om die reden heeft de Afdeling ook in planschadezaken en andere omgevingsrechtelijke nadeelcompensatiezaken de grondentrechter verlaten.[26]

Een andere opmerkelijke uitspraak is van de rechtbank Zeeland-West-Brabant.[27] Hier kwam de vraag aan de orde of een brief van appellante waarin aanvullende gronden zijn geformuleerd, buiten beschouwing moest worden gelaten wegens strijd met de goede procesorde. Hoewel de gronden uit de brief van appellante geen gronden zijn in een hoger beroepsprocedure, past de rechtbank ook hier de afbakening van de grondentrechter toe. Zij overweegt dat sprake is van een omgevingsrechtelijk geschil waarbij een inhoudelijke behandeling van de later aangevoerde beroepsgronden kan resulteren in een benadeling van een derde.[28]

Verdere rechtspraak zal moeten uitwijzen of de door de Afdeling in de Februari-uitspraken gemaakte afbakening inderdaad ook strekt tot later aangevoerde gronden binnen dezelfde rechtsgang, of dat de Afdeling deze enkel beoogt te hanteren bij de beoordeling van nieuwe gronden in hoger beroep.

Afronding

Uit de tot dusver na de Februari-uitspraken verschenen jurisprudentie omtrent het achterwege blijven van de grondentrechter in niet-omgevingsrechtelijke rechtsgeschillen kan worden geconcludeerd dat het nieuwe rechtskader consequent wordt toegepast. De afbakening tussen een omgevingsrechtelijk en een niet-omgevingsrechtelijk geschil is enigszins verder uitgekristalliseerd: planschadezaken vallen hier voor de toepassing van de grondentrechter niet onder.

In de rechtspraak wordt ook al inzage geboden in de gevolgen van de Februari-uitspraken voor gedaagde bestuursorganen. Daar waar het afscheid van de grondenfuik voor de belanghebbende veelal resulteert in meer rechtsbescherming wegens de sterkere herstelfunctie van het appel, verliest het bestuursorgaan daarentegen een grond voor verweer. Of de lijn uit de Februari-uitspraken naar het oordeel van de Afdeling ook door de rechtbanken zal moeten worden gevolgd binnen dezelfde rechtsgang is nog de vraag.

Nu de jurisprudentie wel gedeeltelijk, maar nog niet volledig is uitgekristalliseerd is het in de praktijk verstandig – afhankelijk van het soort zaak – niet te wachten met het aanvoeren van gronden in beroep, om zo geen kansen te verspelen.

[1]     ABRvS 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:363 en ECLI:NL:RVS:2022:362.

[2]     ABRvS 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:363, ro. 4.2.

[3]     F.C.S. Warendorf, annotatie bij ABRvS 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:362, M&R 2022/39, par. 1; A.T. Marseille, H.D. Tolsma e.a., Bestuursrecht. Rechtsbescherming tegen de overheid. Deel 2, Den Haag: Boom Juridisch 2019, p. 344.

[4]     A.T. Marseille, H.D. Tolsma e.a., Bestuursrecht. Rechtsbescherming tegen de overheid. Deel 2, Den Haag: Boom Juridisch 2019, p. 344 en 345.

[5]     A.T. Marseille, H.D. Tolsma e.a., Bestuursrecht. Rechtsbescherming tegen de overheid. Deel 2, Den Haag: Boom Juridisch 2019, p. 344 en 345.

[6]     A.T. Marseille, H.D. Tolsma e.a., Bestuursrecht. Rechtsbescherming tegen de overheid. Deel 2, Den Haag: Boom Juridisch 2019, p. 344.

[7]     F.C.S. Warendorf, annotatie bij ABRvS 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:362, M&R 2022/39, par. 1.

[8]     ABRvS 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:363, ro. 4.2.

[9]     ABRvS 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:363, ro. 4.3.

[10]    ABRvS 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:363, ro. 4.6. Voor beoordeling van de vraag of is voldaan aan de eisen van de goede procesorde zal de rechter rekening moeten houden met de procespositie van partijen. Nieuwe gronden zullen bijvoorbeeld niet worden toegelaten indien de overige partij(en) te weinig tijd heeft gehad om zich daarover inhoudelijk uit te laten, of als in een (te) laat stadium een geheel nieuw onderwerp aan de orde wordt gesteld. Nieuwe gronden zullen evenmin worden toegelaten indien “inhoudelijke bespreking van de in een (te) laat stadium naar voren gebrachte gronden leidt tot aanhouding van de zaak met als gevolg een onwenselijke of onaanvaardbare vertraging van de procedure in het licht van de belangen van de overige partijen en een goede rechtspleging.”

[11]    ABRvS 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:362, ro. 7.

[12]    Zo’n uitzondering doet zich bijvoorbeeld voor in het geval van planschadezaken.

[13]    L.J.A. Damen annotatie bij ABRvS 30 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1785, AB 2019/544, par. 19.

[14]    C.L.G.F.H. Albers & R.J.N. Schlössels, ‘De omvang van het bestuursrechtelijke geding: het Europese recht als paard van Troje. Over de (on)toelaatbaar van procestechnische trechters en ambtshalve toepassing’, Gst 2005/26, par. 2.3.1 en 2.3.2.

[15]    R. Ortlep annotatie bij ABRvS 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:363, AB 2022/102;  J. oude Egbrink & R.S. Wertheim annotatie bij ABRvS 9 februari, ECLI:NL:RVS:2022:362, BR 2022/29, par. 4.

[16]    J. oude Egbrink & R.S. Wertheim annotatie bij ABRvS 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:362, BR 2022/29, par. 4; M.J.W. Timmer & L. van Leeuwen annotatie bij ABRvS 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:362, AB 2022/42.

[17]    A.G.A. Nijmeijer & H.D. Tolsma annotatie bij ABRvS 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:363, AB 2022/144, par. 10.

[18]    J. oude Egbrink & R.S. Wertheim annotatie bij ABRvS 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:362, BR 2022/29, par. 5.

[19]    A.G.A. Nijmeijer & H.D. Tolsma annotatie bij ABRvS 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:363, AB 2022/144, par. 8.

[20]    J. Oude Egbrink & R.S. Wertheim annotatie bij ABRvS 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:362, BR 2022/29, par. 6. Het is immers denkbaar dat procedures langer zullen duren naarmate in het proces gemakkelijker nieuwe gronden kunnen worden aangevoerd.

[21]    B.J. van Ettekoven, ‘Finale geschilbeslechting in het omgevingsrecht (deel 2), BR 2015/2, par. 9b.

[22]    ABRvS 18 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1443, ro. 2.2.

[23]    ABRvS 18 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1443, ro. 2.2.

[24]    ABRvS 24 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2440, ro. 4.

[25]    ABRvS 9 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:693; zie ook: ABRvS 4 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1301.

[26]    ABRvS 9 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:693, ro. 6.

[27]    Rb. Zeeland-West Brabant, 13 juli 2022, ECLI:NL:RBZWB:2022:3903.

[28]    Rb. Zeeland-West Brabant, 13 juli 2022, ECLI:NL:RBZWB:2022:3903, r.o. 2.1.2. De beroepsgronden waren bovendien in strijd met de goede procesorde, omdat een adequate reactie hierop door de derde na ontvangst onmogelijk bleek.