In deze rubriek bespreken de (cassatie)advocaten van BarentsKrans oude arresten die nog steeds relevant zijn. In het arrest “Heesch/Van de Akker” (ECLI:NL:HR:1986:AC9347) heeft de Hoge Raad de regel van de formele rechtskracht aanvaard. De Hoge Raad voltooide daarmee een ‘drieluik’ ten aanzien van de rechtsmachtsverdeling tussen de bestuursrechter en de civiele rechter.
Het drieluik van de rechtsmachtverdeling
In het arrest Guldemond/Noordwijkerhout uit 1915 werd een zeer ruime bevoegdheid voor de burgerlijke rechter aangenomen.[1] De burgerlijke rechter is bevoegd om over een geschil te oordelen, indien de eis betrekking heeft op burgerlijke rechten en strekt tot afdwinging van een schuldvordering.[2] Het maakt daarbij niet uit of de onderliggende rechtsverhouding een privaatrechtelijk karakter heeft. Door deze ruime bevoegdheid werd voorkomen dat de overheid zich aan rechterlijke beoordeling kon onttrekken met verwijzing naar het publiekrechtelijke karakter van de rechtsverhouding.
Met de komst van de bestuursrechtspraak in 1976 ontstond er, door de ruime bevoegdheid van de burgerlijke rechter, overlap met de bevoegdheid van de nieuwe bestuursrechter. Het zou onwenselijk zijn dat iemand die ongelukkig is met de jurisprudentie van een bestuursrechter, zich met dezelfde kwestie tot de burgerlijke rechter zou wenden. De Hoge Raad oordeelde daarom in het arrest Loosdrechtse Plassenschap dat de burgerlijke rechter dient terug te treden, indien er ten aanzien van een geschil een bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat.[3] De burgerlijke rechter zal zichzelf niet-ontvankelijk verklaren en de zaak buiten behandeling laten.
De niet-ontvankelijkheidsverklaring loste niet alle problemen op. Onduidelijk was immers wat de burgerlijke rechter moest doen als de betrokkene een openstaande bestuursrechtelijk rechtsgang niet of niet tijdig doorloopt. De Hoge Raad voltooide daarom het drieluik van de rechtsmachtverdeling tussen de civiele rechter en de bestuursrechter met het introduceren van de formele rechtskracht in het arrest Heesch/Van de Akker.
De feiten van het arrest Heesch/van de Akker
Van de Akker vraagt in januari 1977 bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heesch een vergunning aan voor de bouw van een rundveestal. Op grond van het in de gemeente Heesch geldende uitwegvergunningsstelsel, kon de vergunning pas worden verleend na het betalen van een vergoeding aan de gemeente. Van de Akker sloot met de gemeente Heesch een overeenkomst op grond waarvan hij zijn vergunning verkreeg in ruil voor het betalen van een vergoeding van ruim ƒ3000.
In september 1977 oordeelt de bestuursrechter dat het uitwegvergunningsstelsel in strijd is met de Wegenwet. Naar aanleiding daarvan vordert Van de Akker bij de burgerlijke rechter restitutie van de vergoeding op grond van onverschuldigde betaling.
De gemeente verweert zich met het standpunt dat, hoewel het betalen van de vergoeding is overeengekomen in een privaatrechtelijke overeenkomst, het betalen van de vergoeding een voorwaarde was voor het verlenen van de publiekrechtelijke vergunning. De gemeente meent dan ook dat Van de Akker zich tot de bestuursrechter had moeten wenden om het besluit tot vergunningverlening aan te vechten. Nu Van de Akker dat heeft nagelaten, moet de burgerlijke rechter volgens de gemeente aannemen dat de op het besluit berustende betaling niet onverschuldigd is.
Oordeel Hoge Raad
In reactie op het verweer van de gemeente Heesch formuleert de Hoge Raad het beginsel van de formele rechtskracht:
“Voorop moet worden gesteld dat wanneer tegen een beschikking een met voldoende waarborgen omklede administratiefrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan (zoals die ingevolge de Wet Arob), de burgerlijke rechter, zo deze beroepsgang niet is gebruikt, in geval de geldigheid van de beschikking in het voor hem gevoerde geding in geschil is, ervan dient uit te gaan dat die beschikking zowel wat haar wijze van tot stand komen als wat haar inhoud betreft in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen. Dit geldt in beginsel óók dan, indien dit de burgerlijke rechter ertoe zou nopen aan zijn uitspraak de rechtsgeldigheid ten grondslag te leggen van een beschikking waarvan als vaststaand mag worden aangenomen dat zij, als daartegen tijdig administratiefrechtelijk beroep zou zijn ingesteld, zou zijn vernietigd.”[4]
De burgerlijke rechtsgang kan volgens de Hoge Raad niet worden benut als alternatieve rechtsgang voor de bestuursrechtelijke rechtsgang. Zolang de bestuursrechter een besluit niet heeft vernietigd, gaat de burgerlijke rechter, zowel wat de wijze van totstandkoming als de inhoud betreft, uit van de rechtmatigheid van het besluit.[5]
Uitzonderingen op de formele rechtskracht
Reeds in het arrest Heesch/Van de Akker erkende de Hoge Raad dat op het leerstuk van formele rechtskracht uitzonderingen kunnen bestaan. De Hoge Raad overwoog:
“De daaraan verbonden bezwaren kunnen evenwel door bijkomende omstandigheden zo klemmend worden dat op dat beginsel een uitzondering moet worden aanvaard. Of voor zulk een uitzondering plaats is, hangt bijgevolg af van de bijzonderheden van het gegeven geval.”[6]
In het onderhavige geval is volgens de Hoge Raad ook sprake van een uitzondering op de hoofdregel van de formele rechtskracht. Naar het oordeel van de Hoge Raad kon het Van de Akker niet worden aangerekend dat hij geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid bezwaar en beroep tegen het besluit tot vergunningverlening aan te wenden. Van de Akker kon immers niet weten dat de bestuursrechter het uitwegvergunningsstelsel in strijd is met de Wegenwet zou achten. Bovendien heeft de gemeente Heesch er alles aan gedaan om het besluit een privaatrechtelijk karakter te geven, waardoor Van de Akker is misleid.
Door de jaren heen zijn door de Hoge Raad nog meer uitzonderingen op het leerstuk aanvaard. De uitzonderingen kunnen in de volgende vier categorieën worden ingedeeld:
- De burger is door het bestuursorgaan op het verkeerde been gezet ten aanzien van de mogelijkheid om rechtsmiddelen aan te wenden;[7]
- De burger mag uit verklaringen en gedragingen van het bestuursorgaan begrijpen dat het bestuursorgaan ervan uitgaat dat het besluit onrechtmatig is;[8]
- De bestuursrechter heeft in de procedure waarin het besluit in stand is gelaten in strijd gehandeld met een fundamenteel rechtsbeginsel;[9]
- De burger mag ervan uitgaan dat hij geen belanghebbende was.[10]
Relevantie
Het leerstuk van de formele rechtskracht wordt tot op de dag van vandaag met regelmaat aan rechtszoekenden tegengeworpen. De belangrijkste consequentie van de formele rechtskracht is dat degene die schade op de overheid wil verhalen gebaseerd op de stelling dat een overheidsorgaan een onrechtmatig besluit heeft genomen, dat besluit in een bestuursrechtelijke procedure moet laten vernietigen of herroepen, indien die procedure openstaat. Gebeurt dat niet, dan zal de burgerlijke rechter in een voor hem gevoerd geding uit moeten gaan van de rechtmatigheid van dat besluit, zowel wat betreft totstandkoming als wat betreft inhoud. Om die reden is het van belang om altijd tijdig een bestuursrechtelijk rechtsmiddel in te stellen tegen een schadeveroorzakend besluit.
[1] HR 31 december 1915, NJ 1916/407 (Guldemond/Noordwijkerhout).
[2] Zie ook artikel 112 Grondwet.
[3] HR 25 november 1977, ECLI:NL:HR:1977:AC6111 (Loosdrechtse Plassenschap).
[4] HR 16 mei 1986, ECLI:NL:HR:1986:AC9347 (Heesch/Van den Akker), r.o. 3.3.2.
[5] HR 16 mei 1986, ECLI:NL:HR:1986:AC9347 (Heesch/Van den Akker), r.o. 3.1.4.
[6] HR 16 mei 1986, ECLI:NL:HR:1986:AC9347 (Heesch/Van den Akker), r.o. 3.3.2.
[7] Zie bijv. HR 16 mei 1986, ECLI:NL:HR:1986:AC9347 (Heesch/Van den Akker); HR 11 november 1988, ECLI:NL:HR:1988:AD3755 (Ekro/Staat) en HR 13 juli 2007, ECLI:NL:HR:2007:AZ1598 (Gasunie/Barneveld).
[8] Zie bijv. HR 18 juni 1993, ECLI:NL:HR:1993:ZC1006 (Sint Oedenrode/Van Aarle) en HR 24 januari 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF0193 (Maple Tree).
[9] Zie bijv. HR 28 mei 1999, ECLI:NL:HR:1999:ZC2910 (Transol Olieprodukten Nederland) en HR 7 mei 2004, ECLI:NL:HR:2004:AO3167 (Paul/Den Haag).
[10]Zie bijv. HR 23 februari 2007, ECLI:NL:HR:2007:AX3070 (Bankier/DNB).