Met het wetsvoorstel versterking waarborgfunctie Algemene wet bestuursrecht (Awb) staat een reeks wijzigingen op stapel die de toepassing van het bestuursrecht merkbaar zullen veranderen. Het voorstel legt ontwikkelingen vast die zich de afgelopen jaren in wetgeving en jurisprudentie hebben voorgedaan en legt daarbij nieuwe accenten bij dienstbaarheid van de overheid, begrijpelijke besluitvorming en evenredigheid. In het recent gepresenteerde coalitieakkoord is deze inzet als volgt samengevat:

“We verankeren het recht op vergissen en het recht op begrijpelijke taal. Het wetsvoorstel versterking waarborgfunctie Algemene wet bestuursrecht (Awb) zetten we door.[1]”

Dit wetsvoorstel, bedoeld om het bestuursrecht mensgerichter te maken, is al in 2024 in consultatie gegaan. Nu het aankomende kabinet met dit wetsvoorstel door wil gaan, zou het binnen korte tijd ingediend kunnen worden. Het wetsvoorstel gaat verder dan alleen technische aanpassingen. Het beoogt een inhoudelijke herijking van het bestuursrecht, waarbij de positie van de burger nadrukkelijker centraal komt te staan en bestaande ontwikkelingen worden vastgelegd.

In deze bijdrage bespreken wij de belangrijkste wijzigingen en hun betekenis voor de bestuursrechtelijke praktijk:

• het dienstbaarheidsbeginsel;
• de begrijpelijkheid voor de burger en informele geschilbeslechting;
• de regeling voor kennelijke fouten;
• de verruimde toetsing aan het evenredigheidsbeginsel (V);
• de versoepeling van termijnen.

Het dienstbaarheidsbeginsel vastgelegd in de wet

Allereerst wordt in dit wetsvoorstel het dienstbaarheidsbeginsel vastgelegd in artikel 2:4a. Dit beginsel benadrukt dat de overheid zich steeds bewust moet zijn van de effecten van haar handelen op burgers en vervolgens zo handelt dat de belangen van burgers gediend worden.[2] Dit beginsel zal voor de rechter lastig afdwingbaar zijn en is dan ook vooral bedoeld als opdracht voor de overheid. Wel is het mogelijk dat schending van dit beginsel kan leiden tot een onzorgvuldige voorbereiding, en dus een schending van artikel 3:2, of een onvolledige belangenafweging, en dus een schending van artikel 3:4 lid 1 Awb oplevert.

Een concrete manier waarop dit wetsvoorstel probeert de dienstbaarheid van de overheid te bevorderen is de voorgestelde wijziging van artikel 7:11. Hier wordt ten eerste verduidelijkt dat de heroverweging van het besluit moet plaatsvinden op basis van niet alleen het bezwaarschrift zelf, maar ook op basis van dat wat tijdens de behandeling van het bezwaar is gebleken. Ten tweede wordt ‘heroverweging’ vervangen door ‘volledige heroverweging’ om duidelijk te maken dat de heroverweging niet, zoals vaak gebeurt, hetzelfde stroomschema moet volgen als voor het primaire besluit is gebruikt, maar een daadwerkelijk nieuwe en integrale afweging moet zijn.[3]

Begrijpelijkheid

Ook wordt in dit wetsvoorstel een sterkere nadruk gelegd op begrijpelijkheid voor de burger. Dit begint bij de aanpassing van artikelen 3:47 en 7:12, waar expliciet wordt toegevoegd dat besluiten op een voor de belanghebbende begrijpelijke wijze worden gemotiveerd. Dit betekent dat de taal voor zoveel mogelijk Nederlanders begrijpelijk is, maar ook dat de lezer kan begrijpen hoe de overheid tot het besluit is gekomen en wat het besluit voor hen betekent.[4] Daarbij zal het voorgestelde nieuwe artikel 3:45a verplicht stellen dat bij een besluit wordt vermeld hoe de belanghebbende met de overheid contact kan opnemen over de inhoud van het besluit.[5] Verder zorgt het nieuwe artikel 7:1b dat bestuursorganen de plicht krijgen om te onderzoeken of informele geschilbeslechting mogelijk is. Dit kan formele procedures voorkomen en maakt het contact met de overheid laagdrempeliger, zonder afbreuk te doen aan de rechtsbescherming van de burger.[6]

Kennelijke fouten

Ook wordt nog een nieuwe afdeling 3.8 ingevoegd. Daarin wordt vastgelegd dat burgers de overheid kunnen, verzoeken om kennelijke fouten in besluiten te corrigeren, binnen vijf jaar nadat het besluit is genomen. Gedacht kan worden aan evidente rekenfouten of verschrijvingen. Indien bij de correctie belanghebbenden betrokken zijn, moeten zij wel in beginsel de mogelijkheid hebben om een zienswijze in te dienen.[7]

Toetsing aan evenredigheid

Wellicht de verandering waar het meest om te doen is, is de voorgestelde wijziging van artikel 3:4, die inhoudt dat ook gebonden bevoegdheden in formele wetten getoetst kunnen worden aan het evenredigheidsbeginsel. Dit is bedoeld voor gevallen waarbij strikte regeltoepassing niet nodig is om de bedoeling van de wetgever te realiseren.[8] De hier voorgestelde toets zal gelijk zijn aan hoe dit in het Harderwijkarrest al is beschreven voor andere gevallen.[9] De bedoeling is dat deze toets enkel wordt gebruikt voor de toepassing van wetten en niet voor de wetten zelf, zodat het geen inbreuk vormt op artikel 120 Gw.[10] Of dit ook het geval is, is voorwerp van enige discussie.[11]

Verder wordt in artikel 4:84 Awb de verwijzing naar ‘bijzondere omstandigheden’ weggehaald zodat ook zonder de aanwezigheid van bijzondere omstandigheden een beleidsregel getoetst kan worden aan de evenredigheid. Deze wijziging bevestigt een eerdere uitspraak van de Raad van State waarin dit al was vastgesteld.[12]

Als laatste verandering binnen het onderwerp onevenredigheid worden enige beperkingen in artikel 4:94a en 5:46 geschrapt, waardoor het kwijtschelden van geldschulden of het verlagen van boetes vanwege onevenredige gevolgen in alle gevallen mogelijk wordt geacht.[13]

Termijnen

De verschoonbaarheid van termijnoverschrijdingen op grond van artikel 6:11 wordt uitgebreid. Naast de gevallen waarin de indiener redelijkerwijs niet in verzuim is geweest, wordt verschoonbaarheid met dit wetsvoorstel ook mogelijk indien door bijzondere omstandigheden de indiener niet op tijd diens bezwaar- of beroepschrift kon indienen. Dit is een flinke verruiming van de huidige situatie. Zo worden nu bijvoorbeeld ziekte of overlijden in de familie niet gezien als situaties die tot verschoonbaarheid leiden, wat met dit wetsvoorstel expliciet wel het geval zou zijn. Deze verruiming zal ook bestaan voor bijzondere omstandigheden die de gemachtigde betreffen, maar zal in de meeste gevallen niet opgaan indien de gemachtigde beroepsmatig rechtsbijstand levert.[14] Mocht een termijnoverschrijding verschoonbaar zijn dan werd in de regel een extra termijn van twee weken gegeven. Inmiddels is dit in de jurisprudentie verruimd naar zes weken.[15] In het wetsvoorstel wordt aangegeven dat het de bedoeling is dat de rechter een redelijke termijn afstemt op de omstandigheden van de indiener.[16]

De voorgestelde veranderingen over de verschoonbaarheid van termijnoverschrijdingen passen binnen de ontwikkelingen die zich in de jurisprudentie al sinds 2024 voordoen. Meer informatie hierover is te vinden in de blog Wanneer is een termijnoverschrijding verschoonbaar? die wij al eerder over dit onderwerp hebben geschreven.

Overige aanpassingen

Dan zijn er nog enkele kleinere aanpassingen die worden voorgesteld. Zo geeft de nieuwe afdeling 8.2.2b de mogelijkheid van een ‘burgerlus’, waarbij de rechter een tussenuitspraak doet met een bewijsopdracht voor de burger. De bedoeling hiervan is dat de rechter de burger, die vaak niet veel procedeert en het bewijsrecht dus minder goed kent, enige hulp biedt in het aannemelijk maken van een ingenomen stelling. [17]

Verder wordt in titel 4.4 expliciet de mogelijkheid opgenomen om een betalingsregeling te krijgen bij geldschulden aan de overheid. Ook moet het verplicht worden om deze mogelijkheid te vermelden in de beschikking waarmee de betalingsverplichting wordt opgelegd, en hoeft er niet langer wettelijke rente betaald te worden gedurende deze termijn. [18]

Daarbij wordt in het nieuwe artikel 3:45b geregeld dat het inzien van stukken al voor de bezwaarprocedure mogelijk is, zodat de burger een beter overwogen besluit kan nemen over of een bezwaarprocedure wenselijk is. Indien delen van deze stukken vertrouwelijk zijn, kunnen deze met de nieuwe leden 7 en 8 ook worden ingezien door een advocaat of bijzonder gemachtigde. Daarnaast is inzage op locatie mogelijk, zodat geen (elektronische) kopieën hoeven te worden gedeeld. [19]

Als laatste wordt de huidige regeling waarbij van de hoorplicht kan worden afgezien bij financiële verplichtingen flink beperkt. Onder dit wetsvoorstel geldt de hoorplicht in beginsel ook voor dergelijke verplichtingen. Dit geldt voor beschikkingen die niet door de geadresseerde voorzien werden en waarvan redelijkerwijs te vermoeden is dat zij aanmerkelijke gevolgen zullen hebben voor diens directe bestedingsruimte.[20]

Conclusie Wet versterking waarborgfunctie Awb

De Wet versterking waarborgfunctie Awb beoogt veel veranderingen die moeten zorgen dat de overheid dienstbaarder en het bestuursrecht mensgerichter wordt. Het wetsvoorstel markeert een duidelijke verschuiving in de toepassing van het bestuursrecht, waarbij meer ruimte ontstaat voor maatwerk en aandacht voor de concrete gevolgen van besluitvorming. In de praktijk zullen vooral de evenredigheidstoets en de meer flexibele termijnen grote gevolgen hebben, maar ook de nodige discussie oproepen, met name op het gebied van rechtszekerheid. Het is nu wachten op het definitieve wetsvoorstel dat het nieuwe kabinet zal indienen, dat mogelijk nog op onderdelen zal worden aangepast. Wij zullen de verdere parlementaire behandeling en uiteindelijke vormgeving van dit wetsvoorstel nauwgezet blijven volgen en duiden in onze blog.

[1]     Bureau woordvoering kabinetsformatie, ‘Aan de slag – coalitieakkoord 2026-2030’, kabinetsformatie2025.nl, 30 januari 2026, p. 8.

[2]     Kamerstukken II 2024/25, 12695, nr. 2, p. 9-10.

[3]     Kamerstukken II 2024/25, 12695, nr. 2, p. 74-74.

[4]     Kamerstukken II 2024/25, 12695, nr. 2, p. 20-21.

[5]     Kamerstukken II 2024/25, 12695, nr. 2, p. 50-52.

[6]     Kamerstukken II 2024/25, 12695, nr. 2, p. 70-72.

[7]     Kamerstukken II 2024/25, 12695, nr. 2, p. 21-22.

[8]     Kamerstukken II 2024/25, 12695, nr. 2, p. 10-11.

[9]     Kamerstukken II 2024/25, 12695, nr. 2, p. 14-16.

[10]    Kamerstukken II 2024/25, 12695, nr. 2, p. 12.

[11]    ‘Brief van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van 24 juli 2024 aan het ministerie van Justitie en Veiligheid met een reactie op de internetconsultatie over de Wet versterking waarborgfunctie Awb.’, raadvanstate.nl, 24 juli 2024.

[12]    Kamerstukken II 2024/25, 12695, nr. 2, p. 23.

[13]    Kamerstukken II 2024/25, 12695, nr. 2, p. 69.

[14]    Kamerstukken II 2024/25, 12695, nr. 2, p. 27-28.

[15]    Zie nader o.a. CBb 30 januari 2024 ECLI:NL:CBB:2024:31.

[16]    Kamerstukken II 2024/25, 12695, nr. 2, p. 28.

[17]    Kamerstukken II 2024/25, 12695, nr. 2, p. 30-33.

[18]    Kamerstukken II 2024/25, 12695, nr. 2, p. 23-26.

[19]    Kamerstukken II 2024/25, 12695, nr. 2, p. 52-54.

[20]    Kamerstukken II 2024/25, 12695, nr. 2, p. 22-23.