Praktische aspecten uit de recente jurisprudentie bij de verlening van de Buitenplanse omgevingsplanactiviteit (Bopa)

Indien een vergunning wordt aangevraagd voor een omgevingsplanactiviteit gaat het bevoegd gezag eerst na of de activiteit met toepassing van de binnenplanse omgevingsplanactiviteit (OPA) kan worden vergund. Indien de vergunning op grond van de beoordelingsregels in het omgevingsplan niet kan worden geweigerd, dan moet de vergunning worden verleend.

Indien een activiteit echter niet past binnen de binnenplanse beoordelingsregels van het omgevingsplan, dan moet het bevoegd gezag nagaan of de vergunning toch kan worden verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Beoordeeld wordt of de aangevraagde activiteit met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties toch aanvaardbaar is. Dit betreft de zogenoemde ‘omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit’.[1] Een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit is een activiteit die in strijd is met de regels van het omgevingsplan en die niet vergunningvrij is.[2]

Inmiddels zijn de eerste uitspraken verschenen die enkele handvatten bieden bij de beoordeling wanneer sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. In deze blog bespreken wij de recent verschenen jurisprudentie en staan wij stil bij de vraag in hoeverre het nieuwe criterium verschilt met het oude criterium van ‘een goede ruimtelijke ordening’.

Jurisprudentie: toetsing aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties bij een aanvraag om een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit

Op grond van artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) wordt een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit te dienen doelen.[3]

Aan de hand van de recent verschenen uitspraken volgt hieronder een overzicht van enkele aspecten die een rol spelen bij de vraag of bij de verlening van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties:

Verschillende omgevingsfactoren spelen daarbij een rol. Welke factoren in dit kader door de bestuursrechter worden beoordeeld, is afhankelijk van de aangevoerde beroepsgronden.Zo is op 13 mei 2024 een uitspraak verschenen waarbij is aangevoerd dat de verkeersveiligheid in gevaar zou komen als gevolg van de beoogde ontwikkeling.[4] De voorzieningenrechter heeft in dat verband geoordeeld dat het college in het kader van de primaire besluitvorming wel oog heeft gehad voor de verkeersveiligheid en dit aspect uitdrukkelijk heeft betrokken bij de besluitvorming. Daarbij is van belang geacht dat in de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit een aantal vergunningvoorschriften zijn opgenomen ter bescherming van de verkeersveiligheid. Bovendien is een memorandum opgesteld door een verkeersdeskundige waarin naar voren komt dat geen nadelige gevolgen zullen optreden voor de verkeersveiligheid. Gelet op het voorgaande is geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de beoogde activiteit voldoet aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Niet alleen het aspect verkeersveiligheid maar ook overige (omgevings)aspecten – zoals geluidhinder, sociale veiligheid/(de te verwachten) overlast,[5] flora- en fauna en natuurwaarden, bodemonderzoek, voldoende parkeergelegenheid en stikstofdepositie – spelen een rol bij de beoordeling of met het toestaan van een beoogde activiteit sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locatie.[6]
Uit de recent verschenen uitspraken volgt dat bij de beoordeling wordt betrokken of aan de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit een ruimtelijke onderbouwing ten grondslag ligt waarin is beoordeeld of als gevolg van de beoogde ontwikkeling onevenredige gevolgen zijn te verwachten voor het woon- en leefklimaat van appellanten.[7]
Daarnaast volgt uit de jurisprudentie dat ook in de beoordeling wordt betrokken of aan de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit voorschriften zijn verboden over de bescherming van omgevingsfactoren, zoals flora en fauna, de (verkeers)veiligheid, dan wel geluidhinder.[8]
Bij de beoordeling zal de bestuursrechter de maximale planologische invulling als uitgangspunt nemen. Op deze manier wordt beoordeeld in hoeverre de verleende omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (juridisch) verandering brengt in hetgeen ter plaatse planologisch al was toegestaan.[9] Zo stelde de voorzieningenrechter in de uitspraak van 11 april 2024 vast dat het omgevingsplan – al vóórdat de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit werd verleend – planologisch al mogelijk maakte dat recreanten in het hotel overnachtten.
Indien de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit is verleend voor een tijdelijke periode c.q. de beoogde activiteit tijdelijk van aard is, wordt eerder geoordeeld dat het college in redelijkheid heeft kunnen stellen dat er sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.[10] De frequentie van de beoogde activiteit kan in dit verband ook worden meegewogen.[11]
Andere relevante aspecten in de beoordeling zijn (i) de ruimtelijke uitstraling en (ii) of een beoogde ontwikkeling (zoals een noodopvanglocatie voor asielzoekers) een maatschappelijke kwestie[12]
In de uitspraken is ook aan bod gekomen of er een alternatief is aangedragen waarvan op voorhand duidelijk is dat daar aanmerkelijk minder bezwaren tegen zullen bestaan.[13]

Onder meer aan de hand van voorgaande aspecten zal de bestuursrechter uiteindelijk oordelen of het college redelijkerwijs een doorslaggevend gewicht heeft kunnen toekennen aan de belangen die gediend zijn bij de vergunde activiteit.[14]

‘Een goede ruimtelijke ordening’ versus ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’

Het (oude) criterium ‘goede ruimtelijke ordening’ is aldus vervangen door het nieuwe criterium ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’.[15] Dit is mede bedoeld om los te komen van het strakke planologische begrippenkader van artikel 3.1 Wet ruimtelijke ordening (Wro), waaronder het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’. Ook is de ratio hierachter dat de reikwijdte van het omgevingsplan breder is dan van het bestemmingsplan. Het nieuwe criterium heeft volgens de wetgever dan ook een bredere strekking van de fysieke leefomgeving. Het kan in zoverre alle aspecten van de fysieke leefomgeving omvatten.[16]

Bij de toedeling van functies aan locaties – en het met het oog hierop stellen van regels in het omgevingsplan – zal moeten worden verantwoord of dit leidt tot een evenwicht tussen de bij dat besluit betrokken belangen en de toegekende functies en gestelde regels. Dat vergt dat alle relevante belangen moeten worden afgewogen, waarbij alle zakelijke rechten, zoals het eigendomsrecht, een rol spelen.[17] Het toedelen van functies aan locaties mag geen onaanvaardbare inbreuk opleveren op het woon- en leefklimaat.[18]

Uit de parlementaire geschiedenis bij de Wro volgt de ruimtelijke ordening als doel heeft om een zo gunstig mogelijke voorwaarden te creëren voor het gebruik en de ontwikkeling van een bepaald gebied.[19] Daarnaast volgt uit de Memorie van Toelichting bij de Wro:[20]

“Een goede ruimtelijke ordening dient bij te dragen aan de kwaliteit van de leefomgeving. Dat wil zeggen dat niet alleen het verschaffen van voldoende ruimte voor allerlei maatschappelijke functies als wonen, werken, recreëren, maatschappelijke voorzieningen en verkeer en vervoer in de beleidsafwegingen moeten worden betrokken, maar ook het gebruik dat daarvan wordt gemaakt.”

Gelet op het voorgaande lijkt het nieuwe criterium in de kern niet te verschillen met hetgeen voorheen onder de Wro werd verstaan onder ‘een goede ruimtelijke ordening’. De huidige toets is vergelijkbaar met de toets van ‘een goede ruimtelijke ordening’, aangezien laatstgenoemde toetst onder meer vereist dat een bestemmingsplan een aanvaardbaar woon- en leefklimaat oplevert. Daarbij werd in het kader van de belangenafweging onder meer een oordeel gegeven over, bijvoorbeeld, een gestelde verslechtering van de geluid-, verkeer- en/of luchtsituatie. Zoals volgt uit bovenvermelde recent verschenen uitspraken onder de Omgevingswet, betekent ‘een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ (net als voorheen) een aanvaardbare bescherming van de fysieke leefomgeving. Daarbij spelen eveneens (zoals voorheen het geval is) verschillende omgevingsfactoren een rol, zoals verkeersveiligheid, stikstof en geluidhinder.

Conclusie

Uit de recent verschenen uitspraken volgt dat onder de Omgevingswet, evenals onder het oude recht, de belangenafweging een belangrijke rol speelt. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het omgevingsplan een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit te verlenen beleidsruimte toe en moet de betrokken belangen afwegen. Dit heeft logischerwijs tot gevolg dat de rechter terughoudend zal toetsen of het college al dan niet in redelijkheid heeft kunnen stellen dat bij de verlening van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locatie.

In lijn met de jurisprudentie van vóór 1 januari 2024 beoordeelt de bestuursrechter aan de hand van verschillende omgevingsfactoren – afhankelijk van hetgeen appellanten in de procedure aanvoeren – of het college in redelijkheid heeft kunnen stellen dat de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit is verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Bij de beoordeling wordt onder andere de maximale planologische invulling op basis van (het tijdelijke deel van) het omgevingsplan als uitgangspunt genomen. Daarbij speelt ook onder meer een rol of aan de aanvraag voor de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit een ruimtelijke onderbouwing van de effecten op de fysieke leefomgeving ten grondslag is gelegd. Beoordeeld wordt of in de ruimtelijke onderbouwing de beoogde activiteit is getoetst aan diverse aspecten van de fysieke leefomgeving, zoals geluid, trillingen, geur, bodem, verkeer, parkeren, water, natuurwaarden en luchtkwaliteit.

Daarnaast speelt bij de vraag of de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit is verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties een rol (i) of de beoogde activiteit tijdelijk van aard is en wat de ruimtelijke uitstraling daarvan is; (ii) of sprake is van een maatschappelijke kwestie; en (iii) of aan de omgevingsvergunning die betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit voorschriften zijn verboden ter bescherming van het woon- en leefklimaat (bijvoorbeeld voorschriften ter bescherming van de verkeersveiligheid). Kort samengevat, lijkt het nieuwe criterium vergelijkbaar te zijn met de toets die de bestuursrechter voorheen uitvoerde bij de beoordeling of de verlening van een omgevingsvergunning in overeenstemming is met een ‘goede ruimtelijke ordening’.

[1] Voorheen: de omgevingsvergunning voor een activiteit in strijd met het bestemmingsplan ex artikel 2.1, eerste lid, onder c Wabo.

[2] Indien er voor het buitenplans afwijken geen aanleiding kan worden gevonden in een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, maar daartoe wel op andere gronden binnen de doelen van de wet aanleiding wordt gezien, dan moet het omgevingsplan zelf worden gewijzigd (Kamerstuk II 2017/18, 34 986 nr. 3).

[3] Rechtbank Zeeland-West-Brabant 21 augustus 2024, ECLI:NL:RBZWB:2024:5780; Rb Gelderland 14 oktober 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:6960.

[4] Rechtbank Gelderland 13 mei 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:2827.

[5] Rechtbank Rotterdam 15 oktober 2024, ECLI:NL:RBROT:2024:10701 (geoordeeld is dat de (sociale) veiligheid in de buurt en (de te verwachten) overlast aspecten zijn die het college bij de beoordeling of er sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties moet betrekken bij zijn besluitvorming).

[6] Rechtbank Zeeland West-Brabant 29 augustus 2024, ECLI:NL:RBZWB:2024:5780; Rechtbank Midden-Nederland 26 augustus 2024, ECLI:NL:RBMNE:2024:5097; Rechtbank Gelderland van 29 maart 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:1822; Rechtbank Gelderland 11 april 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:2126; Rechtbank Zeeland West-Brabant 9 augustus 2024, ECLI:NL:RBZWB:2024:5121; Rechtbank Amsterdam 12 augustus 2024, ECLI:NL:RBAMS:2024:4679; Rechtbank Gelderland 23 augustus 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:5749; Rechtbank Gelderland 30 augustus 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:5928.

[7] Rechtbank Zeeland West-Brabant 29 augustus 2024, ECLI:NL:RBZWB:2024:5780; Rechtbank Gelderland van 29 maart 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:1822; Rechtbank Gelderland 11 april 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:2126 en Rechtbank Gelderland 30 augustus 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:5928.

[8] Rechtbank Midden-Nederland 26 augustus 2024, ECLI:NL:RBMNE:2024:5097; Rechtbank Gelderland 11 april 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:2126; Rechtbank Gelderland 13 mei 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:2827.

[9] Rechtbank Gelderland van 29 maart 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:1822; Rechtbank Gelderland 11 april 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:2126.

[10] Rechtbank Zeeland West-Brabant 29 augustus 2024, ECLI:NL:RBZWB:2024:5780; Rechtbank Midden-Nederland 26 augustus 2024, ECLI:NL:RBMNE:2024:5097; Rechtbank Gelderland van 29 maart 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:1822; Rechtbank 11 april 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:2126; Rechtbank Zeeland West-Brabant 9 augustus 2024, ECLI:NL:RBZWB:2024:5121.

[11] Vgl. Rb. Midden-Nederland 30 september 2024, ECLI:NL:RBMNE:2024:4951.

[12] Rechtbank Zeeland West-Brabant 29 augustus 2024, ECLI:NL:RBZWB:2024:5780; Rechtbank Gelderland 11 april 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:2126.

[13] Rechtbank Amsterdam 12 augustus 2024, ECLI:NL:RBAMS:2024:4679; Rechtbank Gelderland 11 april 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:2126; Rechtbank Zeeland West-Brabant 9 augustus 2024, ECLI:NL:RBZWB:2024:5121; Rechtbank Gelderland 23 augustus 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:5749; Rechtbank Den Haag 13 september 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:14503.

[14] Rechtbank Gelderland 23 augustus 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:5749.

[15] Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3.

[16] Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 3.

[17] Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 23.

[18] Kamerstukken I 2015/16, 33 962, E.

[19] Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3.

[20] Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 92.