In deze rubriek bespreken de (cassatie)advocaten van BarentsKrans oude arresten die nog steeds relevant zijn. In het arrest Amsterdam/Ikon (ECLI:NL:HR:1987:AG5565) heeft de Hoge Raad geoordeeld dat de civiele rechter het privaatrechtelijk handelen van de overheid rechtstreeks aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur moet toetsen. Het arrest heeft de afgelopen jaren weer aan relevantie toegenomen, gezien de toenemende mate van rechtseenheid tussen het bestuursrecht en het civiele recht.

Algemene beginselen van behoorlijk bestuur

De algemene beginselen van behoorlijk bestuur (ook wel: abbb’s) zijn de gedragsregels die de overheid in acht moet nemen ten opzichte van de burger. Gedacht kan worden aan het vertrouwensbeginsel, het gelijkheidsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het verbod op detournement de pouvoir.[1] De algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn ontwikkeld in het bestuursrecht en vinden van oudsher hun grondslag in jurisprudentie. Inmiddels zijn verschillende (aspecten van de) algemene beginselen van behoorlijk bestuur gecodificeerd in de grondwet, de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en in bijzondere wetten. Voor een belangrijk deel bestaan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur echter nog uit ongeschreven recht.

De algemene beginselen van behoorlijk bestuur gelden als beginselen altijd en overal; ook voor privaatrechtelijk handelen van de overheid.

De civiele rechter en algemene beginselen van behoorlijk bestuur

Na de Tweede Wereldoorlog kwam de ontwikkeling van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in een stroomversnelling. De Landsmeer-arresten uit 1964 staan aan de basis van de rechtsontwikkeling van toetsing door de civiele rechter van bestuursrechtelijk handelen aan ongeschreven normen. [2] De Hoge Raad overwoog daarin dat een rechtstreeks toetsen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur weliswaar buiten de taak van de burgerlijke rechter valt, maar “niet [is] uitgesloten dat die beginselen binnen het kader van de beoordeling van de vraag of (de overheid) in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen, onder omstandigheden in het oordeel van de rechter zullen kunnen worden betrokken”.

Er was dus geen sprake van een directe toetsing: schending van een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur kon slechts – via de band van de redelijkheid – in strijd met het verbod van willekeur zijn. In het voetspoor van de Landsmeer-arresten, volgde een reeks arresten waarin duidelijk werd dat (in ieder geval) op indirecte wijze door de burgerlijke rechter aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur kan worden getoetst, namelijk via de maatstaf of de overheid in redelijkheid tot haar beslissing had kunnen komen.[3]

De feiten

De Hoge Raad nam in 1987 definitief afscheid van die indirecte toetsing met het arrest Amsterdam/Ikon. In die zaak ging het om het volgende: Ikon Beleidsconsulenten B.V. is sinds 1929 erfpachter van een pand aan de Bachstraat 15 te Amsterdam. De gemeente Amsterdam heeft het pand in eigendom. In de erfpachtvoorwaarden is bepaald dat het pand moet worden ingericht en gebruikt als woonhuis. Indien de erfpachter de bestemming als woonhuis wil veranderen, heeft hij daarvoor toestemming nodig van de gemeente.

Ikon heeft het pand zonder toestemming van de gemeente in gebruik genomen als kantoor. In reactie daarop stapt de gemeente Amsterdam naar de rechter om Ikon te verbieden het pand nog langer als kantoor te gebruiken. Ikon verweerde zich met een beroep op het gelijkheidsbeginsel, een van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Volgens Ikon zou de gemeente immers in vergelijkbare gevallen geen bezwaar gemaakt hebben tegen het gebruik als kantoor.

Oordeel van de Hoge Raad

De rechtbank heeft de vordering van de gemeente toegewezen. Het hof vernietigt het vonnis van het hof en oordeelt dat het beroep van Ikon op het gelijkheidsbeginsel gerechtvaardigd was. De gemeente stelt vervolgens beroep in cassatie in.

De Hoge Raad oordeelt:

“Een overheidslichaam behoort bij het uitoefenen van zijn bevoegdheden uit een erfpachtsverhouding de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en derhalve ook het gelijkheidsbeginsel als een van die beginselen — in acht te nemen. Voor zover het slot van het onderdeel onder a, betoogt dat het gelijkheidsbeginsel hier slechts aan de orde zou kunnen komen in het kader van de toepassing van een aan de overheid meer ruimte latende redelijkheidsmaatstaf en daarom hier een zwakkere werking dan in het bestuursrecht zou hebben, gaat het uit van een onjuiste rechtsopvatting.” [4]

Met dit oordeel is de Hoge Raad teruggekomen op zijn oordeel in de Landsmeer-arresten. Sinds het arrest Amsterdam/Ikon hoeft de civiele rechter dus niet slechts indirect – door middel van een toetsing of de overheid in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen – de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in zijn oordeel te betrekken. De civiele rechter kan rechtstreeks de algemene beginselen van behoorlijk bestuur toepassen en toetsen of civielrechtelijk handelen van de overheid met de beginselen in overeenstemming was.

Overigens oordeelde de Hoge Raad dat het hof het gelijkheidsbeginsel onjuist had toegepast, zodat het arrest van het hof alsnog niet in stand kon blijven.

Amsterdam/Ikon en latere rechtspraak

In latere rechtspraak is door de Hoge Raad bevestigd dat de door hem in Amsterdam/Ikon geformuleerde regel niet beperkt is tot erfpachtverhoudingen, maar geldt voor het gehele privaatrecht.[5] In het arrest Zeeland/Hoondert overwoog de Hoge Raad, met verwijzing naar Amsterdam/Ikon, dat bij de beoordeling van de vraag of is gehandeld conform de algemene beginselen van behoorlijk bestuur geen sprake dient te zijn van een marginale toetsing. [6]

Codificatie van Amsterdam/Ikon

Voornoemde rechtspraak is door de wetgever gecodificeerd in art. 3:14 BW,[7] dat bepaalt dat een bevoegdheid die krachtens het burgerlijk recht aan een overheidslichaam toekomt, niet mag worden uitgeoefend in strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht. Deze jurisprudentie is ook in het bestuursrecht gecodificeerd.[8] Art. 3:1 lid 2 Awb verklaart de algemene beginselen van behoorlijk bestuur voor zover mogelijk van toepassing op andere handelingen van bestuursorganen dan het nemen van besluiten, waaronder ook uitdrukkelijk privaatrechtelijke rechtshandelingen zijn bedoeld.

Relevantie voor de praktijk

Het bestuursrecht en het civiele recht lijken zich in de afgelopen jaren steeds meer te naderen. Gestreefd wordt naar meer rechtseenheid tussen de twee rechtsgebieden. Een belangrijke uiting van dat streven is de toepassing door de civiele rechter van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dat onderwerp stond ook recentelijk in het veelbesproken Didam-arrest weer centraal.[9] In de literatuur is de vraag al opgeworpen of de beginselen van behoorlijk bestuur in privaatrechtelijke verhoudingen in de toekomst een bredere reikwijdte moeten krijgen. In dat kader kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het van toepassing verklaren van de beginselen op private partijen die met overheden vergelijkbare posities hebben.[10]

Het is voor de praktijk in ieder geval, door de steeds toenemende verwevenheid van de twee rechtsgebieden, niet langer voldoende om uitsluitend kennis te hebben van ofwel het civiele recht, ofwel het bestuursrecht.

[1] Een bestuursorgaan mag een bevoegdheid alleen gebruiken voor het doel waarvoor ze de bevoegdheid kreeg van de wetgever.

[2] HR 4 januari 1963, NJ 1964/202 en 204 (Landsmeer).

[3] HR 25 april 1980, ECLI:NL:HR:1980:AC6874, NJ 1981/416 (Sogut/Staat); HR 13 maart 1981, ECLI:NL:HR:1981:AG4159, NJ 1981/346 (’s-Gravenhage/Van Beveren); HR 24 april 1981, ECLI:NL:HR:1981:AG4180, NJ 1982/84 (Strauss/Amsterdam) en HR 22 juni 1984, ECLI:NL:HR:1984:AG4832, NJ 1985/82 (Mosa/Staat).

[4] HR 27 maart 1987, ECLI:NL:HR:1987:AG5565, NJ 1987/727, AB 1987/273 (Amsterdam/Ikon), rov. 3.3.

[5] Zie bijv. HR 8 juli 1991, ECLI:NL:HR:1991:ZC0315, NJ 1991/691, AB 1991/659 (Kunst- en Antiekstudio/Lelystad); HR 24 april 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0582, NJ 1993/232, AB 1992/542 (Zeeland/Hoondert) en HR 9 januari 1998, ECLI:NL:HR:1998:ZC2540, NJ 1998/588 (Gemeente Apeldoorn/Duisterhof).

[6] HR 24 april 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0582, NJ 1993/232, AB 1992/542 (Zeeland/Hoondert), rov. 3.3.

[7] Kamerstukken II 1981/82, 17496, nr. 3, p.12.

[8] Kamerstukken II 1988/89, 21221, nr. 3, p. 59-60.

[9] HR 26 november 2021, ECLI:NL:HR:2021:1778, NJ 2022/149, AB 2022/11.

[10] M. Scheltema, ‘IKON. Beginselen van behoorlijk bestuur en privaatrechtelijk handelen van bestuursorganen’, in: T. Barkhuysen e.a. (red.), AB Klassiek, Deventer: Wolters Kluwer 2022, p. 183-184; P.J. Huisman & F.J. van Ommeren, Hoofdstukken van privaatrechtelijk overheidshandelen. Publiekrechtelijke en privaatrechtelijke rechtspersonen op de grens van publiek- en privaatrecht, Deventer: Wolters Kluwer 2019, par. 14.2 en P.J. Huisman & N. Jak, ‘Algemene beginselen van behoorlijk bestuur en privaatrechtelijke rechtspersonen: handvatten voor de rechtsontwikkeling door de burgerlijke rechter’, NTBR 2022/24.