Wet terug­vordering staatssteun treedt per 1 juli 2018 in werking

Meer artikelen over:EU & Mededinging

Op 1 juli 2018 treedt de Wet terugvordering staatssteun in werking. Met deze wet wordt voorzien in een wettelijke grondslag voor overheden om steunvoordelen die in strijd met de Europese staatssteunregels zijn verleend van de begunstigde onderneming terug te vorderen. De wet was nodig omdat in het Nederlandse recht geen (expliciete) grondslag bestond om onrechtmatige steun terug te vorderen.

Wanneer is sprake van staatssteun?

Van staatssteun is sprake wanneer een overheid met aanwending van staatsmiddelen ondernemingen bevoordeelt boven andere ondernemingen, als gevolg waarvan de mededinging wordt vervalst en voor zover daarmee het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig wordt beïnvloed. Dergelijke steunmaatregelen zijn in principe in strijd met het staatssteunverbod van artikel 107 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en moeten, tenzij een vrijstelling geldt, vooraf worden aangemeld bij de Europese Commissie.

De Commissie kan een steunmaatregel ‘verenigbaar met het Verdrag’ verklaren, bijvoorbeeld omdat met de maatregel een impuls wordt gegeven aan economische bedrijvigheid in een bepaalde regio of omdat met de maatregel cultureel erfgoed in stand wordt gehouden. Tot het moment dat de Commissie haar goedkeuring uitspreekt, mag de maatregel nog niet worden uitgevoerd. Dit is de zogeheten standstill-verplichting. In weerwil van deze verplichting uitgevoerde steun is ‘onrechtmatig’.

Toezicht door de nationale rechter

Het toezicht op de naleving van de steunregels is niet exclusief bij de Commissie belegd. Zij deelt haar toezichttaak met de nationale rechterlijke instanties. Een nationale rechter is bevoegd te beoordelen of sprake is van een steunmaatregel, of mogelijk een groepsvrijstelling van toepassing is en of aan de daarin neergelegde voorwaarden is voldaan. Is sprake van steun, dan moet de nationale rechter voorkomen dat de steun daadwerkelijk wordt uitgekeerd, bijvoorbeeld door middel van een bevel de steun te bevriezen of op te schorten.

Wanneer de steun al is uitgekeerd – en de standstill-bepaling dus is geschonden en sprake is van ‘onrechtmatige’ steun – dan moet de nationale rechter aan deze onrechtmatigheid alle juridische consequenties verbinden die nodig zijn om het concurrentievervalsende effect van de steunmaatregel terug te draaien en zo de mededingingssituatie van voor de steunverlening te herstellen. Dat betekent in de regel dat de steun (vermeerderd met een rente) van de onderneming moet worden teruggevorderd door de overheid.

De wijze van terugvordering is een zaak van nationaal recht, wat betekent dat een adequate juridische grondslag in het nationale recht moet worden gevonden. Tot heden voorzag het Nederlandse recht niet in één expliciete grondslag om steunvoordelen terug te vorderen. Welke grondslag geschikt is, hangt in de eerste plaats af van de rechtsverhouding waarbinnen de steun werd verleend. Zo geldt voor steunmaatregelen met een bestuursrechtelijk karakter (zoals subsidiebesluiten) dat voor de terugvordering ervan een bestuursrechtelijke grondslag moet bestaan, terwijl voor de terugvordering van in een privaatrechtelijke context verleende steun (bijvoorbeeld een grondtransactie of een overheidsgarantie) een grondslag moet bestaan in het burgerlijk recht. Daarbij valt te denken aan onverschuldigde betaling, ongerechtvaardigde verrijking of in het meest extreme geval, zelfs nietigheid van de overeenkomst. Het vinden van de juiste grondslag blijkt in de praktijk beslist geen sinecure en kan zelfs leiden tot terugvorderingsproblemen (zie daarover dit artikel van (o.a.) Gijs van Midden).

Wet terugvordering staatssteun

Met de nieuwe Wet terugvordering staatssteun heeft de wetgever in deze lacune willen voorzien, voor zover het gaat om terugvordering op grond van een besluit van de Commissie. De wet verschaft die terugvorderingsbevoegdheid aan het ’bestuursorgaan dat het aangaat’. Dat is het bestuursorgaan dat de steun heeft verleend (bijvoorbeeld via een subsidiebesluit) of die verantwoordelijk is voor de steunverlening van de publiekrechtelijke rechtspersoon die de steun heeft verleend (bijvoorbeeld via een leningovereenkomst of grondtransactie). In geval van gemeenten of provincies zal dat in de regel het College van Burgemeester en Wethouders of het College van Gedeputeerde Staten zijn. In geval de steun wordt verleend door een overheidsbedrijf met eigen privaatrechtelijke rechtspersoonlijkheid, dan is het bestuursorgaan dat zeggenschap over de rechtspersoon uitoefent op grond van de wet bevoegd.

Het bestuursorgaan neemt daartoe een beschikking die tot de begunstigde onderneming is gericht en kan ook overgaan tot een dwangbevel. De terugvordering ziet op het steunvoordeel en (veelal) een daarover verschuldigde rente. In veel gevallen zal in het terugvorderingsbesluit van de Commissie de hoogte van de terug te vorderen steun en de verschuldigde rente zijn vermeld. Als dat niet het geval is, zal het bestuursorgaan conform de ‘aanwijzingen’ die de Commissie in haar besluit heeft gegeven of in overleg met de Commissie de omvang van het terug te vorderen bedrag moeten vaststellen. Het bestuursorgaan kan eventuele uitstaande betalingsverplichtingen aan de begunstigde laten vervallen, indien naleving ervan zou leiden tot de verstrekking van een gelijksoortig steunvoordeel. Tegen een besluit tot terugvordering kan de begunstigde onderneming (in eerste en enige instantie) in beroep bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb).

De wet voorziet in een terugvorderingsgrondslag voor steun, ongeacht de privaatrechtelijke of bestuursrechtelijke aard van de steunmaatregel. Met andere woorden: zowel steun die is verleend in de vorm van een (bestuursrechtelijke) subsidie als steun die via een privaatrechtelijke overeenkomst is verleend (bijvoorbeeld een lening of grondtransactie), kan op grond van deze wet worden teruggevorderd. Voor fiscale steun schrijft de wet voor dat deze via het bestaande instrumentarium van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) en de Invorderingswet 1990 (Iw 1990) wordt teruggevorderd.

Terugvordering zonder Commissiebesluit

Een verplichting tot terugvordering of ongedaanmaking van het steunvoordeel kan echter ook door de rechter worden vastgesteld, zonder dat de Commissie een terugvorderingsbevel heeft gegeven. De nieuwe wet voorziet daarom voor gevallen waarin een bestuursorgaan een beschikking heeft genomen die later in strijd met de standstil-bepaling blijkt te zijn genomen in een verplichting om de beschikking aldus te wijzigen dat geen sprake meer is van staatssteun. Ook wordt met de wet een extra weigeringsgrond in de Algemene wet bestuursrecht gelast om subsidies te kunnen weigeren als daarmee onrechtmatige staatssteun zou worden verleend.

De wet voorziet voor situaties waarin geen Commissiebesluit bestaat echter niet in een grondslag voor terugvordering c.q. ongedaanmaking bij privaatrechtelijke handelingen (zoals staatssteun bij grondtransacties of leningen en garanties). Dit betekent in de praktijk dat wanneer een civiele rechter vaststelt dat sprake is van staatssteun die moet worden ongedaan gemaakt, de overheid niet op grond van de nieuwe wet tot terugvordering of ongedaanmaking van het steunvoordeel kan worden verplicht. Bij gebreke aan een terugvorderingsbevel van de Commissie, zal de rechter moeten teruggrijpen op het bestaande instrumentarium van het burgerlijke recht, dat , als gezegd, lang niet altijd voorziet in een adequate grondslag (zie hiervóór).

Tot slot

Hoewel de wet zonder meer een welkome aanvulling op de staatssteunregels is, lijkt de beperkte reikwijdte van de wet toch een gemiste kans. Terugvordering zal in die gevallen een complexe exercitie blijven, met alle financiële (en vertragings)risico’s voor overheden én ondernemingen van dien.

Meer weten, neemt u dan gerust contact op met onze staatssteunspecialist: Gijs van Midden.