Hof van Justitie over reikwijdte Dienstenrichtlijn bij bestemmingsplannen

Het Hof van Justitie van de EU heeft op 30 januari 2018 een belangrijk arrest gewezen over de reikwijdte van de Europese Dienstenrichtlijn. De Dienstenrichtlijn beoogt te waarborgen dat dienstverleners onbelemmerd hun diensten in de gehele EU kunnen aanbieden en zich overal in de EU kunnen vestigen. Lang was onduidelijk of de Dienstenrichtlijn ook van toepassing was op bestemmingsplanvoorschriften ten aanzien van detailhandel in goederen. Met zijn arrest in de zaak Visser/Appingedam heeft het Hof die vragen bevestigend beantwoord. Een arrest dat zeker voor de ruimtelijke-ordeningspraktijk aanmerkelijke gevolgen zal hebben.

Prejudiciële vragen

Het arrest van het Hof van Justitie van de EU (hierna: “het Hof”)  ziet op twee afzonderlijke Nederlandse procedures, waarin de Hoge Raad, respectievelijk de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “de Afdeling”) prejudiciële vragen hadden gesteld aan het Hof. Een van deze twee zaken draait om de bestemmingsplanregels van de Gemeente Appingedam over het zogeheten Woonplein. Dit buiten het stadscentrum gelegen winkelgebied was op grond van het bestemmingplan voorbehouden tot de zogeheten volumineuze detailhandel (zoals keuken- en meubelwinkels, bouwmarkten, autodealers en tuincentra). Visser, die eigenaar is van winkelpanden aan het Woonplein, wenst een pand te verhuren aan Bristol voor de verkoop van kleding en schoenen. De gemeenteraad wil daar niet aan, en stelt in het bestemmingsplan vast dat de vestiging van detailhandel in schoenen en kleding daar niet is toegestaan. Visser meent dat dit verbod in strijd is met de Dienstenrichtlijn en tekent beroep aan bij de Afdeling. De Afdeling vraagt zich evenzeer af of de Dienstenrichtlijn wel van toepassing is en legt de volgende prejudiciële vragen aan het Hof voor:

  1. Is detailhandel in goederen als schoenen en kleding een dienst waarop de Dienstenrichtlijn van toepassing is?
  2. Zijn de bepalingen van de Dienstenrichtlijn inzake de vrijheid van vestiging van dienstverrichters van toepassing op een situatie waarvan alle relevante aspecten zich in één lidstaat afspelen?
  3. Is een bestemmingsplanvoorschrift die niet-volumineuze detailhandel verbiedt, in strijd met de Dienstenrichtlijn?

Dienstenrichtlijn en detailhandelsactiviteiten

Vooralsnog is de Afdeling – in lijn met eerdere jurisprudentie – van oordeel dat detailhandel ziet op de verkoop van goederen aan consumenten en daarom geen dienst is in de zin van de Dienstenrichtlijn. In de verwijzingsuitspraak twijfelt de Afdeling echter wel, onder meer omdat de Commissie enerzijds distributie- en detailhandel als dienst had aangemerkt, terwijl het Hof anderzijds in het arrest Burmanjer had geoordeeld dat regelingen die zien op de voorwaarden voor het op de markt brengen van bepaalde soorten goederen vallen onder het vrij verkeer van goederen (en dus niet onder de Dienstenrichtlijn). Het Hof maakt nu duidelijk dat detailhandel naar zijn oordeel wél als dienst is aan te merken. Het Hof brengt daarbij eerst in herinnering dat een dienst “iedere economische activiteit omvat die anders dan in loondienst tegen een vergoeding wordt verricht”. Dat is bij detailhandel onmiskenbaar het geval. Detailhandel is bovendien niet expliciet van de werkingssfeer van de richtlijn uitgezonderd. Daar komt bij, zo brengt het Hof in herinnering, dat diensten zeer diverse en steeds veranderende activiteiten betreffen. Anders dan in het arrest Burmanjer, zien bestemmingsplanvoorschriften bovendien niet op de goederen zelf, maar op de voorwaarden voor de geografische plaats van verkoop. Deze vallen daarom niet onder het vrij verkeer van goederen, maar onder de Dienstenrichtlijn.

Toepassing op interne situaties

De Afdeling wenste ook duidelijkheid over de vraag of de Dienstenrichtlijn van toepassing is op situaties waarin alle relevante aspecten zich in één lidstaat afspelen. In de zaak Trijber en Harmsen had de advocaat-generaal van het Hof die vraag reeds bevestigend beantwoord, maar het Hof zelf liet dat toen in het midden, omdat er genoeg grensoverschrijdende elementen aanwezig waren. Nu gaat het Hof wel door de bocht. Het Hof stelt daarbij voorop dat in de bepalingen van de Dienstenrichtlijn aangaande de vrijheid van vestiging geen grensoverschrijdend aspect wordt genoemd. De begrippen “dienstverrichter” en “vestiging” noemen evenmin de eis van enig grensoverschrijdend effect. Dit in tegenstelling tot de bepalingen van de Dienstenrichtlijn ten aanzien van het vrij verkeer van diensten, waarbij een dienstverlener de vrijheid heeft vanuit zijn lidstaten diensten in andere lidstaten aan te bieden. De Uniewetgever heeft namelijk bewust een combinatie van maatregelen genomen die een hoge mate van juridische integratie moeten waarborgen, met het oog op de totstandbrenging van een daadwerkelijke interne dienstenmarkt. Het is met dat doel dat de bepalingen van de Dienstenrichtlijn ten aanzien van de vrijheid van vestiging ook gelden op “zuiver interne situaties”.

Toetsing voorschriften bestemmingsplannen

Tot slot buigt het Hof zich over de vraag of de voorschriften in het bestemmingplan op grond waarvan niet-volumineuze detailhandel buiten het stadscentrum verboden is in strijd komen met de Dienstenrichtlijn. Daaraan gaat de vraag vooraf of dergelijke bestemmingsplanvoorschriften überhaupt onder de Dienstenrichtlijn vallen, nu deze niet van toepassing is op eisen die algemeen gelden en die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen. Volgens het Hof is dat bij bestemmingsplanvoorschriften wél het geval, omdat die betrekking hebben op de uitoefening van een dienstenactiviteit. Op grond van deze bestemmingsplanvoorschriften worden geografische zones aangewezen waar bepaalde detailhandelsactiviteiten kunnen worden verricht. Daarmee zijn deze enkel gericht aan de personen die dergelijke activiteiten willen verrichten (en bijvoorbeeld niet aan particulieren).

Het gevolg hiervan is dat bestemmingsplanvoorschriften geen verboden eisen mogen bevatten (zoals nationaliteitseisen of de eis dat een dienstverrichter verblijfplaats in de lidstaat houdt). Daarnaast moet een lidstaat nagaan of er zogenoemde “aan evaluatie onderhevige eisen” worden gesteld. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om territoriale beperkingen, eisen ten aanzien van rechtsvorm, aandeelhouderschap of de verplichting om bepaalde activiteiten te verrichten. Die eisen zijn niet zonder meer verboden, maar wel moet worden nagegaan of deze niet-discriminatoir, noodzakelijk en evenredig zijn. Het bestemmingsplan van Appingedam bevat geen verboden eisen, maar bevat wel een territoriale beperking. Dit betekent dat de Afdeling moet nagaan of het verbod om niet-volumineuze detailhandel op het bedrijventerrein te vestigen geen onderscheid maakt naar nationaliteit (of plaats van vestiging). Verder zullen de eisen gerechtvaardigd moeten zijn om dwingende redenen van algemeen belang, mogen zij niet verder gaan dan noodzakelijk en het doel mag niet met minder beperkende maatregelen worden bereikt.

Conclusie

Met het arrest heeft het Hof een aantal belangrijke knopen voor de ruimtelijke ordeningspraktijk doorgehakt. Nu duidelijk is dat bestemmingsvoorschriften ten aanzien van detailhandel ook in zuiver interne situaties onder de beschermingssfeer van de Dienstenrichtlijn vallen, zullen overheden goed moeten nagaan of daarin gestelde eisen voldoen aan de voorwaarden van de Dienstenrichtlijn. De Afdeling kan daar meteen een begin mee maken, door zich over de verenigbaarheid van het verbod op niet-volumineuze detailhandel te toetsen. Als vingerwijzing (en steun in de rug voor de gemeenteraad) heeft het Hof daarbij wel aangegeven dat de beoogde doelen van behoud van leefbaarheid en voorkoming van leegstand dwingende redenen van algemeen belang vormen die het stellen van een dergelijke eis kunnen rechtvaardigen.