PSD2: ACM pakt uitsluiting fintechs van betaalmarkt aan

De Autoriteit Consument & Markt (ACM) heeft recent een studie gepubliceerd naar het risico van uitsluiting van nieuwe innovatieve partijen in de financiële sector (ook wel “fintechs” genoemd) van de betaalmarkt. Aanleiding voor de studie is de tweede betaaldienstrichtlijn (Payment Services Directive 2 of PSD2) die komend jaar van kracht wordt.

Wat is PSD2?

Op grond van de PSD2 zullen banken (waarvan de betaalrekeningen online toegankelijk zijn) derde partijen toegang moeten bieden tot de betaalrekeningen van hun klanten voor het initiëren van betaaltransacties door deze klanten. Daarnaast wordt het voor derde partijen mogelijk om informatie betreffende de betaalrekening van een bankklant in te zien. Beide nieuwe diensten worden toegestaan voor partijen die beschikken over een vergunning als betaaldienstverlener en voor zover de klant er nadrukkelijk mee akkoord is.

Doel: meer concurrentie in de markt

De betaalmarkt wordt nu gedomineerd door de grootbanken, waar het gros van de Nederlandse consumenten betaalrekeningen aanhoudt. In principe heeft alleen de bank inzage in de gegevens en de betaalrekening van haar klanten. Door de verplichting van PSD2 voor banken om derde-betaaldienstverleners toegang tot deze gegevens te verlenen, zal de concurrentie op de betaalmarkt toenemen. Betaaldienstverleners zijn echter voor de toegang tot deze gegevens afhankelijk van de banken waar de betaalrekeningen worden aangehouden. Nu deze banken met de betaaldienstverleners in directe concurrentie staan, bestaat er een reëel risico dat banken de toegang tot (informatie betreffende) betaalrekeningen zullen (willen) bemoeilijken.

Studie ACM

In haar studie signaleert ACM  het gevaar van uitsluiting voor zogenaamde front-end providers en end-to-end providers. Front-end providers zijn bedrijven die de communicatie tussen (1) betaler en ontvanger en (2) de bancaire betaalverwerking verzorgen of nieuwe rekeninginformatiediensten aanbieden (een mobiele wallet is bijvoorbeeld een front-end provider). Anders dan bij de hierna genoemde end-to-end providers vindt de daadwerkelijke betaling niet plaats binnen de systemen van een front-end provider. Voor front-end providers vreest de ACM buitensluiting door betaalrekeningaanbieders het meest. Reden hiervoor is dat front-end providers voor iedere transactie medewerking van banken moeten hebben en bovendien veelal concurrenten van banken zijn.

Volgens ACM is het risico van uitsluiting voor end-to-end providers kleiner. End-to-end providers zijn partijen die een directe relatie hebben met zowel betaler als ontvanger. Zij verzorgen de betaling binnen hun eigen systemen. Voorbeelden van end-to-end providers zijn Paypal en Bitcoin. Het risico op uitsluiting is kleiner, omdat zij voor het afwikkelen van transacties (binnen hun eigen systemen) niet afhankelijk zijn van een bank. Voor het aanvullen van het account bij de end-to-end provider (bijvoorbeeld het aankopen van Bitcoins) en het verrichten van transacties met partijen die geen klant zijn van de end-to-end provider, zijn zij echter wel afhankelijk van het interbancaire betalingssysteem en daarmee van de banken.

Voorgestelde maatregelen

De ACM doet in haar studie een aantal voorstellen voor maatregelen om het risico van concurrentieverstoring op de betaalmarkt te bestrijden. De voornaamste daarvan is het introduceren van een lichtere bankvergunning voor betaaldienstverleners waardoor zij zelf ook betaalrekeningen zouden mogen aanbieden.

De ACM geeft bovendien aan de ontwikkelingen op de betaalmarkt intensief te zullen volgen en kondigt aan toezicht te zullen houden op specifieke artikelen uit de PSD2. De ACM heeft met de PSD2 echter geen aanvullend instrumentarium ter beschikking gekregen en kan dus enkel optreden op grond van de Mededingingswet. Daarbij lijkt vooral het verbod op misbruik van economische machtspositie (artikel 24 Mw) een reëel instrument. Indien de bank (al dan niet collectief met andere banken) beschikt over een machtspositie, dan kan de weigering om toegang tot (betaalrekening)informatie te verlenen verboden misbruik opleveren. Van misbruik kan sprake zijn indien (1) de gevraagde toegangsdienst objectief noodzakelijk is voor de fintechs om te kunnen concurreren op de markt waarop zij met de banken in concurrentie treden, (2) de weigering leidt tot uitschakeling, dan wel substantiële belemmering van de concurrentie op die markt en (3) er geen objectieve rechtvaardiging is voor de weigering. Indien banken in onderling overleg tot een toegangsweigering komen, kan mogelijk ook het kartelverbod van artikel 6 Mw in beeld komen.

Introductie PSD2

De banken hebben nog even tijd om zich voor te bereiden. De implementatiewet betreffende de PSD2 zal naar verwachting pas in het voorjaar van 2018 in werking treden. Bovendien zullen de wijzigingen met betrekking tot de toegang tot (informatie betreffende) betaalrekeningen pas 18 maanden na de definitieve publicatie door de Europese Commissie van relevante technische reguleringsnormen van kracht worden. Dat zal, naar verwachting, in september 2019 een feit zijn.