In deze rubriek bespreken de (cassatie)advocaten van Barentskrans oude arresten die nog steeds relevant zijn. In het arrest Kuijpers/Valkenswaard (ECLI:NL:HR:2005:AT7774) overweegt de Hoge Raad dat handelingen die ‘onlosmakelijk samenhangen’ met een rechtmatig besluit moeten delen in de formele rechtskracht van dat besluit. Dit wordt het ‘samenhangcriterium’ genoemd.
De formele rechtskracht van een besluit
Welke mogelijkheden bestaan er om een vordering bij de civiele rechter in te stellen als na het verschaffen van inlichtingen een besluit wordt genomen dat ofwel niet wordt aangevochten, ofwel bij de bestuursrechter in stand blijft? Het besluit heeft dan zogenoemde formele rechtskracht verkregen. De leer van de formele rechtskracht houdt in dat de civiele rechter een appellabel besluit voor rechtmatig houdt als een belanghebbende daar niet binnen de bezwaar- of beroepstermijn tegen opkomt of als een besluit na een bestuursrechtelijke procedure niet is vernietigd, herroepen of ingetrokken. Alsdan wordt het besluit zowel naar zijn wijze van totstandkoming als naar zijn inhoud geacht in overeenstemming te zijn met de wet en algemene rechtsbeginselen.[1]
Als uitgangspunt geldt dat alleen een appellabel besluit formele rechtskracht verkrijgt en niet tevens alle met het besluit samenhangende handelingen.[2] De formele rechtskracht heeft betrekking op het rechtsgevolg van een besluit. Onduidelijkheid over de mogelijkheid om de civiele rechter te benaderen kan ontstaan bij een samenhang tussen aan het besluit voorafgaande inlichtingen en het daaropvolgende appellabele besluit. Inlichtingen kunnen dusdanig onlosmakelijk samenhangen met een daarna genomen besluit, dat zij onder de formele rechtskracht van dat besluit vallen en niet meer ter beoordeling aan de civiele rechter kunnen worden voorgelegd. Of sprake is van een onlosmakelijke samenhang, wordt beoordeeld aan de hand van het in het arrest Kuijpers/Valkenswaard ontwikkelde samenhangcriterium.
Het samenhangcriterium van Kuijpers/Valkenswaard
Aan Kuijpers was door de gemeente Valkenswaard schriftelijk medegedeeld dat hij alvorens een vergunning tot uitbreiding van zijn varkensstal te kunnen krijgen, ammoniakrechten moet kopen. Kuijpers kocht de rechten aan, ontving de vergunning en vervolgens bleek uit later gewezen Afdelingsjurisprudentie dat de gemeente Valkenswaard de aankoopeis niet had mogen stellen. Kuijpers beroept zich bij de civiele rechter op de onrechtmatigheid van de onjuist gebleken inlichtingen die hij in aanloop naar het verkrijgen van de vergunning heeft ontvangen. De vergunning is als zodanig niet aangevochten en is rechtmatig.
Met verwijzing naar zijn rechtspraak zoals geformuleerd in Staat/Bolsius en Staat/Van Benten,[3] overweegt de Hoge Raad over de mogelijkheid van overheidsaansprakelijkheid voor onjuiste inlichtingen voorafgaand aan rechtmatige besluitvorming:
“Het – om diverse redenen onontbeerlijke – beginsel van de formele rechtskracht zou onaanvaardbaar worden uitgehold als inlichtingen die door een overheidsorgaan aan een burger worden gegeven met het oog op een door dat overheidsorgaan te nemen besluit, steeds of in de regel aan de formele rechtskracht van dat later gevolgde besluit onttrokken zouden worden geacht. Daarom heeft de Hoge Raad in zijn arresten van 2 februari 1990, nr. 13763, NJ 1993, 635 en 7 oktober 1994, nr. 15436, NJ 1997, 174, geoordeeld dat een overheidsorgaan slechts aansprakelijk kan zijn op grond van onjuiste of onvolledige inlichtingen die aan een burger zijn gegeven, vooruitlopend op een beschikking die inmiddels formele rechtskracht heeft gekregen, indien het geven van die inlichtingen onafhankelijk van de inhoud van de desbetreffende beschikking onrechtmatig is. Inlichtingen die zozeer samenhangen met het beoogde besluit, dat zij ten opzichte daarvan een onzelfstandig karakter dragen, hoezeer ook onjuist, worden in beginsel echter ‘‘gedekt’’ door de formele rechtskracht van dat besluit.”[4]
Het hof heeft de vordering van Kuijpers – gelet op de samenhang tussen de inlichtingen en het besluit – volgens de Hoge Raad op basis van het ‘samenhangcriterium’ terecht afgewezen. Volgens de Hoge Raad is in dit geval sprake van een onlosmakelijke samenhang tussen de inlichtingen over de aankoop van ammoniakrechten en het besluit tot vergunningverlening nu het besluit niet afwijkt van de daaraan voorafgegane inlichtingen, dit besluit formele rechtskracht heeft gekregen en de onjuistheid van de inlichtingen aan de orde had kunnen worden gesteld in een bestuursrechtelijke procedure.[5] Deze casus wijkt daarmee af van de bekende arresten Staat/Bolsius en Staat/Van Benten, waar sprake was van inlichtingen die geen weerslag vonden in het daaropvolgende besluit.[6]
Conclusie
Uit Staat/Bolsius en Staat/Van Benten volgt dat uitgaande van de rechtmatigheid van het besluit, het verstrekken van onjuiste informatie civielrechtelijke gevolgen kan hebben die losstaan van de uitkomst in de bestuursrechtelijke kolom. In de civiele procedure vordert de teleurgestelde burger dan de geleden schade doordat hij heeft vertrouwd op de juistheid van de inlichting. Het instellen van een civiele vordering is op grond van Kuijpers/Valkenswaard niet mogelijk indien sprake is van een zogenoemde onlosmakelijke samenhang tussen inlichtingen en een daaropvolgend besluit. Om onjuiste inlichtingen aan de orde te kunnen stellen bij de civiele rechter, is nodig dat die inlichtingen (i) onrechtmatig zijn vanwege een schending van de zorgvuldigheidsnorm[7]; (ii) tot schade hebben geleid en (iii) die schade niet aan de orde kan worden gesteld in een bestuursrechtelijke procedure gericht tegen de vernietiging van het met de inlichtingen samenhangende appellabele besluit. Aan deze criteria zal het snelst zijn voldaan indien de inlichtingen afwijken van het daarna genomen besluit.[8]
[1] Zie de eerdere blog over Heesch/Van de Akker, HR 16 mei 1986, ECLI:NL:HR:1986:AC9347, NJ 1986/723.
[2] HR 26 november 1999, ECLI:NL:HR:1999:AA3382, NJ 2000/561 (Noord-Brabant/Janse), rov. 3.4.
[3] HR 2 februari 1990, ECLI:NL:HR:1990:AB7898, NJ 1993/635 (Staat/Bolsius) en HR 7 oktober 1994,
ECLI:NL:HR:1994:ZC1474, AB 1996/125 (Staat/Van Benten). Zie de eerdere blog over die arresten.
[4] HR 9 september 2005, ECLI:NL:HR:2005:AT7774, AB 2006/286 (Kuijpers/Valkenswaard), rov. 3.4.
[5] Sindsdien is het samenhangcriterium onder andere toegepast in HR 23 december 2005,
ECLI:NL:HR:2005:AU4526 (Lith) en HR 11 april 2008, ECLI:NL:HR:2008:BC1649, NJ 2008/519 (Zandwinning Maasbommel).
[6] Of onjuiste inlichtingen ook onrechtmatig zijn en tot een schadevergoedingsplicht van de overheid leiden,
beoordeelt de civiele rechter vervolgens aan de hand van de gezichtspunten zoals uiteengezet in het standaardarrest voor overheidsaansprakelijkheid voor onrechtmatige informatieverstrekking, HR 25 mei 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW0219, NJ 2012/340 (’s-Hertogenbosch/Van Zoggel).
[7] HR 25 mei 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW0219, NJ 2012/340 (’s-Hertogenbosch/Van Zoggel), rov. 3.5.1.
[8] R.J.N. Schlössels, R.J.B. Schutgens & S.E. Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat. 2. Rechtsbescherming, Overheidsaansprakelijkheid (Handboeken staats- en bestuursrecht), Deventer: Wolters Kluwer 2019/983.
Deze auteur is niet langer werkzaam bij BarentsKrans, voor meer informatie over dit onderwerp kunt u terecht bij Philip Fruytier.